关注我国地方税制存在的问题 完善地方税制对策

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[摘要]我国的分税制经过十几年的调整和完善已初步奠定了地方税体系的基础，但从建立规范的分级分税财政管理体制的要求看，我国的地方税体系仍存在着一些亟待解决的突出问题，而要完善我国地方税制，则应在明确整体改革思路的前提下采取分步实施的具体对策。
　　[关键词]地方税制；问题；对策
　　一、我国地方税体系存在的问题
　　（一）税权高度集中的状况尚未打破
　　实行分税制财政管理体制，不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分税权，这既是分税制财政管理体制对税收管理体制的基本要求，也是正确处理中央与地方财政税收分配关系所不可回避的问题。但从当前的现实看，虽然中央税、地方税划分已大致明确，但税收立法权仍高度集中于中央。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出：\"中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。\"按照这一规定，目前几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划给地方。地方税的其它税权，如税法解释权、开征停征权、税目税率调整权、制订税收优惠减免政策的权力也基本集中在中央。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方政府的手脚。
　　（二）地方税收体系过于薄弱，缺乏主体税种
　　按照分税制改革的有关规定，划给地方政府的税种数量并不少，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。税源集中、税收收入数量大的税种要么划为中央税（如消费税、关税），要么划成共享税（如增值税），而且中央在分成比例上占大头。营业税是地方税体系中一个比较大的税种，但铁道部门、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税归中央，使之也具有了共享税性质。个人所得税是市场经济条件下一个十分重要的税种，在1994年进行分税制改革时，由于收入量少，征管难度大，划为了地方税，但随着近年来收入的增加，又被中央调整为共享税。总之，地方税体系单薄，缺少主体税种的问题自分税制改革以来一直没有解决。虽然分税制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下进行的，但中央政府毕竟在收入增量分配中占据绝对主导地位，随着时间的推移，收入增量越来越大，分配越来越向中央政府倾斜，而地方政府承担的事权和支出责任却有增无减，地方税体系单薄对地方政府财力造成的负面影响体现得也就越来越明显。这种状况越到基层财政特别是县乡财政就越严重。在通过正常的分税渠道无法获取足够财力，收支矛盾突出，而税权划分又高度集中、地方财政无法通过增加地方税收入来增加财力的情况下，地方政府只能通过盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证政府职能的实现。另外，我国地方税制的税种设计也不适应社会经济迅速发展的要求，遗产税、赠予税、社会保障税、环境保护税等税种尚未开征，税收聚财功能、调节功能的发挥受到很大限制；其他地方税，如房产税、城市维护建设税、土地使用税等也不适应形势发展的要求，需要进一步改革完善。
　　（三）地方税制不够稳定且内外有别
　　实行分税制的目的在于通过调整中央和地方的分配关系，保证各级政府所需财力，调动两级政府生财、聚财、理财的积极性。而要实现这一目的应该保证制度具有相对稳定性。如果制度变化过于频繁，不容易使地方政府产生稳定的预期，进而合理安排自己的行为。近年来，在中央税体系得到加强，中央税收入占全部税收收入的比重不断提高的前提下，中央对地方税体系中发展较好、便于征管、税源较广的税种的税目或税率陆续作了调整。比如，金融行业提高了营业税税率，对个人存款利息课征个人所得税，但收入都归中央。几乎每项新出台的增税措施，都有利于中央收入规模的扩大，而减收的大多是地方税收，如固定资产投资方向调节税、企业所得税、农业税、契税政策的调整等，从而使地方税制的相对稳定性受到影响。另外，现行地方税制对内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税、城镇土地使用税等，外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税等，而固定资产投资方向调节税（已暂时停征）、城市维护建设税等税种只适用于内资企业。这不仅不利于公平税负和内外资企业间平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨。
　　（四）地方税立法层次不高
　　目前我国尚无统领整个税收体系的税收基本法，不利于对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、中央与地方的税收立法权和管理权、各级税务机关职责、政府与税务机关权限划分、地方税税种开征及调节等重大问题进行科学、合理、具体、严密的规定，整个税收体系建设缺乏基本的法律依据和行为规范。对于各地方税税种而言，大多是以行政机关颁布的条例作为分配依据，这从加强税收法制建设的角度分析，明显没有走完立法程序，使地方税的权威性、规范性和严肃性得不到充分体现。
　　（五）地方税征管领域存在的问题也不容忽视
　　首先，国税局和地税局在地方税征管权限的划分上存在的问题需要研究解决。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税，但在具体运作中却出现了下列问题：一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入，如个体税收及涉外税收等由国税局代征，城建税因其附加税性质决定了大部分税基由国税控制。地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致地税流失。这与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符，未能完全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标，从而使地税与国税产生一些难以协调的矛盾。二是征税权与其它执法权相脱节。部分地方收入由国税局代征后，其它执法权如管理权、检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，就存在难以解决的问题：从税务管理权看，按照现行规定，地税部门只对单纯缴纳地方税的纳税人有税务登记权，而对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人没有税务登记权，造成征税权和管理权的脱节，淡化了这些纳税人到地税机关申报纳税的意识；从发票管理权看，现行规定对普通发票的管理按流转税的归属划分，造成了地税部门对所管的大多数纳税人没有发票管理权，失去了\"以票管税\"加强税源控制的有效手段。
　　其次，地税征管与地方分级财政体制脱节。地方政府为平衡国、地税机构待遇和稳定地税队伍，对地税征管机构也采取了垂直管理。这就阻碍了地方预算收支计划的确定和执行，强化了市县地税机构相对地方财政的独立性，不利于税收收入及时足额入库。
　　二、完善我国地方税制的对策
　　（一）整体改革思路
　　首先，完善我国地方税制必须有开阔的视野，不能就地方税制论地方税制，应该把地方税制的改革、完善作为完善我国分税制财政管理体制的基础性工作，应该以政府与市场关系的合理划分以及政府间事权和支出责任的合理划分作为采取各项对策的前提，以确定合适的分税方法并实现中央和地方财政分配关系的协调为完善地方税制的目标和归宿。其次，适应地方社会经济及各项事业发展的要求，应本着简化税制、公平税负的原则，对地方税制的构成进行必要调整，取消陈旧税种，开征新税种，调整原有税种，合并内外税制。再次，应认识到相对独立的地方税权的确定是完善我国地方税制的重点和难点。完全依靠中央政府来调整完善地方税制，由于受信息不充分的制约，事实上难以实现地方税制的优化，从动态角度考察就更是如此，而明确地方政府拥有相对独立的税权（一定的立法权、税目、税率调整权、开征停征权）则便于调动地方政府的积极性，发挥地方政府的比较优势，使其能因地制宜地制订相应对策来实现地方税制的优化。最后，与我国经济的整体改革思路相适应，完善我国的地方税制也应采取\"渐进式\"的改革思路，本着先易后难的原则选择改革措施，采取分步实施的具体对策。
　　（二）分步实施的具体对策
　　1.近期对策
　　（1）税种的调整
　　①取消陈旧的不适应社会经济发展要求的税种，如屠宰税和筵席税。在农业税取消的背景下，应把现行的税收体系延伸到农业，逐步构建成城乡统一、充分体现公平和效率原则的现代化税收体系。
　　②开征新税种。一是燃油税。将现有的车辆收费改为征税，以规范征管和降低成本。燃油税以油价为计税价格，税率可设计在5%左右。为照顾地方利益和便于征管，最好在销售环节征收，由销售者缴纳。二为环境保护税。应将现有各种有关环境收费改为征收环境保护税，对污染行为或污染物征收。主要对排放废气、废水、废物和噪音等4种行为征收，纳税人为污染的制造者，为体现4种污染对生态环境的不同危害，可设计不同的税率，实行从量计征。三为教育税。将现有的教育费附加、职工个人教育费和农村教育费改为教育税，以纳税人的销售收入为计税依据，税率以1%左右为宜，具体由省、自治区、直辖市人民政府确定。四为社会保障税。建立完善的社会保障体系，是市场经济健康运行的重要保证。国际上多数国家都开征了社会保障税。我国目前征集的各种社会保险基金，虽有缴纳人直接受益性质，但主要内涵属于税，现在有的省、市已由税务机关征收。借鉴国际经验，应积极创造条件开征社会保障税，它能有效克服社会保险统筹基金在缴纳和使用管理上的混乱现象，充分发挥税收的职能作用，促进社会保障事业的健康发展。
　　③调整原有税种：一是调整营业税，将行政事业服务收费纳入征税范围，从制度上扩大税基；对混合销售行为确定具体标准，从政策上划清征收增值税还是征收营业税的界限，力求避免混税、混级行为发生；将金融业营业税税率降为5%，以减轻税负，促进金融业的发展；同一收入税不重征，对房屋出租的租金收入，征收营业税就不再征收房产税。二是调整资源税。扩大资源税课税范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入课征范围，以支持\"环保工程\"建设和生态环境改善；适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源的税负，限制过度开采不可再生资源；将资源收费转化为资源征税，以规范征收管理，降低征收成本，推进税费改革。三是调整城市维护建设税。首先扩大征收范围，凡有经营收入的单位和个人，不分国内外企业或个人，都明确为城建税纳税人。其次改变征收办法，由附加征收改为独立征收，以销售收入为计税依据；全国不再按行政区划设计分档税率，可考虑由中央规定幅度税率，具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济发展状况和城乡建设发展情况确定，幅度税率可设计为1%～2%.五是调整个人所得税。首先是改现行分类税制为综合税制或综合分类税制。其次是全面加强个人收入自行申报纳税制度，严格源泉扣缴。再次是实现税前扣除标准科学化，国家不统一规定具体扣除标准，而是根据经济发展、职工收入、物价指数等经济指标规定幅度，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际在规定幅度内具体确定。最后是合理界定生计费用的扣除标准，可从目前以个人为单位逐步向以家庭和个人为单位并存转化，充分考虑家庭因素，照顾家庭利益。
　　④调整已经成为共享税的企业所得税。一是要简并税率，不分经济性质、规模大小、地区差别，统一实行30%左右的比例税率；对确需实施税收优惠的，可在一定时间内减征。二是统一税基，不论企业经济性质、行业差别，所得税应税收入的确定和税前扣除范围与标准必须基本统一，通过税法明确规定，不受企业财务制度影响。三是规范税收优惠，所得税优惠政策主要应体现在高新技术产业和在国际竞争中具有比较优势的机电、纺织、服装行业等。
　　（2）合并内外税制。第一，适应WT0规则，尽快统一内外资企业所得税制：简并税率，不分经济性质、规模大小、地区差别，统一实行30%左右的比例税率；对确需实施税收优惠的，可在一定时间内减征；统一税基，所得税应税收入的确定和税前扣除范围与标准必须统一；税基由税法确定，不受企业财务制度影响；规范税收优惠，所得税优惠政策主要应体现在高新技术产业和在国际竞争中具有比较优势的机电、纺织、服装行业等。第二，合并对内和对外分别征收的房产税和城市房地产税，制定统一的房产税：改变计税依据，与国际惯例接轨，把按房产原值减除一定比例后的余额计税的办法，改为按评估值计税，以公平税负，减少税收流失；改进税率设计，由中央统一制定幅度比例税率，以适应我国地域辽阔、地区间经济发展差别很大的实际情况，便于地方根据本地实际确定适用税率。第三，制定统一的土地使用税。目前，很多外资企业和大型内资企业，不是设在城镇，而是设在城镇以外的地区，因此，将原\"城镇土地使用税\"改为\"土地使用税\"更为确切；内外资企业及其他纳税人应统一征收土地使用税。建议修订《中外合资经营企业法》中有关外商投资企业不征收土地使用税的条款，以贯彻国民待遇原则。
　　（3）调整税收划分方法。一是对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。二是在统一内、外两套企业所得税税制的基础上，近期可将企业所得税收入全部划归地方，以满足地方经济发展需要。中央减少的收入可通过将个人所得税划为中央税加以弥补，以利于收入公平分配并与国际惯例接轨。
　　（4）解决地方税收征管中存在的问题。首先，本着\"分权、分税、分征、分管\"的原则，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。对确需由国税部门代征、代管的少数地税征管业务，尽可能不要采用模糊而缺乏约束力的协商方式，而是要明确代理者应承但的责任并采取必要的监督制约措施。除此之外，应将与国税业务存在联系的地方税收完全划归地方税务部门征管，这可能导致操作上的某些不便并加大征管成本，但从长远考虑，对于规范地方税收征管体制还是利大于弊。其次，按照\"一级政权、一级事权、一级财政、一级预算\"的原则，规范地方各级政府的税收征管范围，改变地税机构的垂直管理格局，实行横向管理，地税机构对同级政府负责，以利于地方收支关系的协调。第三，对一级政府所属的地方税收的征管，要予以归并，由地税部门统一征管。
　　2.中长期的对策
　　（1）解决税权过于集中的问题，调整地方政府费大于税的格局。根据当前的现状及国际经验，调整和完善我国的税权划分，从总体思路上需要把握以下两个要点：首先，要摒弃传统税权过度集中的模式，走适度分权的道路，高度分权的模式行不通。选择中央税权相对集中的模式，一方面是考虑到我国的特殊国情，另一方面也是借鉴国际有益经验的必然结果。其次，要在适当分散税权的同时，整顿规范地方的收费权。要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质、类别分流归位，还其本来面貌，发挥各自特有的功能作用。应采取多种渠道分流的方法：对巧立名目或重复收取的乱收费，要坚决取消；对符合国际通行做法的必要的少量收费，如\"规费\"和\"使用费\"仍予保留，可继续采取费的形式征收，但收费标准要适当，并要有严格的制度规定；对那些不以提供公共设施或特定服务为基础，而以取得财政收入为目的的收费，应改费为税。由于原有的收费千差万别，统一由中央立法困难很多，需要地方税收立法的配合，因此应尽快给予地方政府相应的地方税立法权，这是费能否改为税的必要条件；对不再体现政府职能，事实上是通过市场渠道形成的收费，应转为经营性收费，并依法征税。
　　（2）解决地方税体系的主体税种问题。贾康等学者明确指出，在五级政府的架构下，让地方财政按照分税分级的框架完成财力分配，都有主体税种，都有稳定的税基不太可能，至少在基层是看不到出路的。因此，他们主张减少政府级次，把乡级政府作为县级政府的派出机构，把市级政府作为省级政府的派出机构，从而形成中央、省、县三级政府架构。这就为地方税主体税种的选择提供了基础条件，也便于与国际接轨。省级政府可以营业税为主体税种，而县级财政则以财产税为主体税种，从而形成稳定的分级分税财政体制。
　　（3）提高地方税的立法层次。首先，应加快研究制定符合我国国情的税收基本法。该法不仅要对中央税收体系和地方税收体系的主体税种作出规定，而且要对税收的立法权、管理权、收入规模、税种设置、管理体制、征纳双方的权利与义务、税收强制执行手段等重大问题进行规范，还要对税务机构的设置、管理体制等作出规定，以便为加快地方税制建设步伐创造基础条件。