城乡发展失衡和居民收入差距扩大的根源

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作者：陈德峰  

  内容提要：当前中国正处于一个巨大而深刻的历史变革时期，整个社会经济都在转型：正由计划经济向市场经济转型，由农业社会向工业社会转型。在这个过程中，原有的利益格局被打破，传统的组织结构被整合，相延成习的就业模式被异化，人们的价值观念在转变，一些深层次矛盾逐渐浮出水面。当我们宣布经济社会已经在总体上实现了小康时，却发现在很多方面和领域都面临着棘手的问题。严重失衡的城乡关系已成为摆在社会经济发展中一道无法回避非跨越不可的障碍，成为制约全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的瓶颈。这些问题解决不好，经济社会的发展就会受到限制甚至衰退，就会严重影响国家的稳定。因为城乡关系问题不单单是一个经济问题，而且是一个重大的政治问题。

　一、城乡分割的户籍制度和二元经济结构

　城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了城镇居民和农民，在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”，筑起了一道“壁垒”。使农村人口不能自由向城市迁移，将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团。这种户籍制度的建立和固化，使我国构成了典型的二元社会经济结构。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是指在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使现在能进城打工，也要受到一系列的限制和不同程度的歧视。

　建国以后，为了加快工业建设，我国实行高度集中的计划经济体制，运用各种行政手段，从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成工业和城市建设资金的原始积累。这样做，尽管在当时有其历史的必要性，使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系，但也为此付出了巨大代价，其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构，工业化变成了城市的工业化，直接导致城市化严重滞后于工业化，拉大了工农差别、城乡差别。同时，城乡分割体制阻断了农民进入城市工作的途径，造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距。近年城市用工制度的松动，已使不少农民工可以临时到城市工作，但他们的“根” (户口)仍在农村，起码从现实政策上讲，他们终归还得回到农村去。这说明，以户籍制度为基础的城乡分割体制并未得到根本改变，多年形成的城乡“鸿沟”和“壁垒”仍在起作用。

　长期以来，城市经济与农村经济隔离开来发展，在二元经济格局下形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度，导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”。城乡二元经济结构阻碍了生产要素的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展，将广大农民限制在农村，强化了小生产与大市场的矛盾。农户驾驭市场的能力低，抗风险能力弱，面对竞争激烈和瞬息万变的市场无所适从。时至今日，歧视农民的二元社会结构仍没有得到根本性改变，社会保障的对象应是低收入的社会群体，但现行的社会保障制度只对城市人口，失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等都与低收入水平的农民无缘，农民生老病死的开支只能靠自己。市民失业有救济金，农民失业无人问津。还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”。既损害了他们接受义务教育的权利，也不利于城市的发展，因为不少农民工子女，将来就是城市的市民，因就学歧视造就的文盲，决不是城市发展所希望的。因而，必须打破城乡分割的二元经济结构和户籍制度壁垒，加速二元经济向现代经济的转换，为实现城乡一体化扫清制度障碍。

　二、从宏观经济政策考察，城市和工业过度地汲取农业、农村剩余是造成城乡经济社会发展严重不协调的直接原因

　近年来，我国农业和农村经济发展进入一个新阶段，农产品短缺问题解决之后，农业基础地位受到挑战，农村剩余劳动力的压力进一步加大，农民收入增长缓慢，潜在的农村市场难以成为现实的市场，其深层次的原因是扭曲的国民收入分配格局，也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在财政政策和金融政策上都得到了反映。农村资金、价值流向城市有四条渠道：

　一是财政渠道，即国家财政对农村取多予少。

　二是金融渠道，即金融系统将农村存款的一部分转贷到城市和工业。我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放27年来，这种状况依然没有根本性的改变，农村获取信贷支持的能力严重不足。当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出，而且流出量不断增多。农村存贷年均差额由“八五”时期的1071亿元增加到“九五”时期的2566亿元，1980-2004年农民资金经过信用社渠道净流出累计14000多亿元，加上邮政储蓄渠道，这一期间农民资金净流出合计18000多亿元。问题在于农村金融资源外流，农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。

　三是“工农业产品剪刀差”，即通过城乡产品的不平等交换，转移走农村创造的一部分价值。据一些学者测算，建国后为实现工业化原始积累，推行的城乡二元化战略，主要通过粮食价格的“剪刀差”，城市从农民“积累”走至少12580亿元人民币。据测算，从1952年到1997年46年间，总共有32467亿元资金、价值从农村流入城市。虽然将不同年份的资金、价值加总在一起是不合适的，但该数据还是比较直观地反映了46年间有巨额资金、价值从农村流入城市，从而造成了城乡居民收入、消费水平的巨大差距，也造成了城乡发展水平的巨大差距。

　四是农民土地的廉征贵卖。最近十多年间，城市大兴土木、经济开发区热引发的一浪高过一浪的“现代圈地运动”，通过“廉价征地”这一把“金铰剪”，城市从农村也就是从农民手里拿走了2万亿元人民币，全国现有各级各类开发区6015个，其中经国务院和省级政府批准的只有1818个，占30.2%，其余4197个均为省级以下开发区。1997年至今，开发区占地从1.2万平方公里扩张到3.6万平方公里，六年激增2倍，已超过现有全国城镇建设用地面积总和。很多地方借“开发区”“大学城”“工业园”“城市扩建”之名乱占土地已经到了“荒诞”的程度。

　据测算，改革开放以来，通过低价征用农民的土地，使农民蒙受了至少2万亿元的损失，这些资金足以建起农村居民社会保障体系的框架。土地资产数额巨大，具有价值增值功能，又属于不可再生资源。按照市场供求规律，土地的供给稀缺性与需求的无限性，便成了经济转型时期权力寻租高额暴利的肥肉。

　城市化和工业化速度愈快，失地失业的农民难题就愈突出。农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会发展的重大难题。

　三、城市优先的投、融资体制

　改革前国家通过财政和金融手段把尽可能多的资金投入到城市工业，使城市获得了全社会80%以上的投资，这是人所共知的，因为追求城市工业发展是当时国家的目标。改革开放以后，财政投入向城市倾斜的情况仍然得以维持。进入90年代，金融部门在社会资金供给方面的作用越来越大，在金融体系中占绝对主体地位的国有金融部门，或受政府部门压力或出于自身利益考虑仍将资金主要贷给城市尤其是国有企业。从90年代开始运行的股市也将社会资金集中于城市。另外，我国每年利用外资的绝大多数也集中于城市。所有这些造成了社会资金总体上向城市倾斜的格局。近年来，占总人口30%左右的城市，一直占有全社会固定资产投资的约70%以上，人均额为农村的5─6倍。

　国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高，基本建设投资中农业的比重由9.3%下降到7.0%，如果扣除具有公共品性质的水利投资，则只有2.7%，1996-2004年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7%，低于发展中国家5个百分点，更低于发达国家23-43个百分点。当前和今后一个时期农业面临着艰巨的结构调整任务，加入WTO对农业又将产生巨大的冲击，而政府支农的低水平状况与现在农业发展面临的形势和任务很不相称，需要改变。

　投、融资体制向城市的严重倾斜，制约了农村经济的发展，直接造成了城乡居民收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的总体失调。造成城乡发展失调的根本原因在于我国实行城乡二元化战略，还未彻底放弃“国有企业优先”、“城市优先”的经济和社会发展模式，没有按照社会主义市场经济的要求，建立城乡统一的市场体系，让市场发挥对资源配置的基础性作用，而是由政府出面把过多的经济资源配置到城市，而使本来就处于不利地位的农村处于更加不利的地位。
四、遏止城乡发展失衡缩小收入差距是一项长期性的重大战略任务

　当前和今后一个时期我国社会经济正处于一个极其重要的发展阶段，我国已经由工业化初期阶段进入中期阶段，这必将对我国的城乡关系产生重要影响。从宏观和长远战略高度把握上述问题，无疑是今后处理和解决好城乡关系的必要前提。

　（一）社会经济发展阶段变化对我国城乡关系影响巨大

　首先，在今后工业化加速发展阶段，中国经济长时期仍然可以保持较高增长速度，经济总量将不可抑制地扩张，这将为缩小城乡差距奠定根本性的基础条件。工业化发展的基本趋势是，第一产业比重要继续降低，第二产业、第三产业比重要随之上升，由此会产生巨大的需求。同时，在现代经济条件下，工业化推进往往是与产业升级相伴随的，而传统产业恰恰需要加快改造或适度扩张，高新技术产业也需要大力发展，这必然带动大量的投资需求。再一点，居民消费需求潜力巨大。随着“小康”社会的推进，居民收入和消费水平无疑会不可抑制地增加，这也是推动我国经济发展的一个潜在动力。

　从国际经验看，在从低收入向中等收入发展的过程中，可以在较长时期保持经济的高速增长。一般状态下，当从低收入向中等收入迈进的过程中，经济持续高速增长可以维持较长时间。这里的基本原因在于，在这一阶段，这些国家存在巨大的需求拉动，这是支撑经济发展的强大动力。我国西部地区属于发展中国家的欠发达地区，属于典型的从低收入向中等收入迈进的过渡阶段。因此，今后我国西部尤其是新疆的经济增长还有很大的潜力。综上分析，有理由推断，我国今后中长期经济增长潜力巨大。发展是硬道理，当前我国存在的诸如区域和城乡差距等问题和矛盾，只有在我国经济增长和发展的大背景下才能得到有效缓解。

　其次，随着我国工业化的推进，城市化水平将会逐步提高，这就为农业剩余劳动力的转移提供更为广阔的空间。目前我国的城市化水平为42.3%，这不仅远远低于世界平均水平，而且与经济发展水平相近的发展中国家相比，也存在明显的差距。城市化水平的滞后未能有效充分地吸纳农业剩余劳动力，是造成我国城乡差距、农村落后的重要原因。国际经验表明，工业化中期阶段是城镇化水平提高最快的时期。今后我国工业化进入加速阶段，这为实现全面小康提供了先决条件。经济全球化和区域一体化的趋势、民营经济的快速成长、城市群的带动和辐射以及政府在城市转型中的作用等，都将成为城市化加速成长的新动力，我国将迎来一个全面城市建设的新时代。城镇化率每年提高1个百分点，到2010年达到48%左右，到2020年城镇化率接近60%，是可以达到的。随着经济发展和城镇化的加快，农业从业人员的比重将从目前的50%降到2020年的25%左右，这将是二元经济结构明显转换的重要标志。2050年我国城市化率达到75%左右，接近目前发达国家平均城市化率的水平，基本完成我国城镇化进程。

　再次，工业化推进要求改变过去长期延续的国民收入分配格局，逐步强化国家对农业和农村的支持力度。中国工业化初期的建设主要是依靠农业向工业提供积累进行的，这是我国在“一穷二白”的基础上强化工业化基础的必然选择。现在中国总体上已进入工业化中期阶段，综合国力显著增强，已到了工业适度反哺农业的时候了。1978-2005年，中国经济年均增长9.5%，是全世界增长最快的。2005年中国GDP达18.23万亿元人民币，按可比价格计算，相当于1978年的17.2倍。2005年国家财政收入突破三万亿元，比1980年的1159亿元增长了近26倍；银行存款余额同期由1661亿元增加到300209亿元，增长了180倍，这标志着国家当前和今后具备逐步强化“三农”的物质和财力基础条件。

　（二）充分认识缩小城乡差距的长期性和艰巨性

　当前及今后我国社会经济的转型，既包括结构转型（即工业化和城市化），也包括制度转型（即市场化），这在世界上是独一无二的，其困难程度可想而知。因此，我们对城乡差距的缩小，不仅要看到其重要性，而且更要看到其长期性和艰巨性。从世界范围看，各国城乡差距的缩小是社会经济发展的必然趋势。在中国，正视差距，缩小差距，显得更为重要和紧迫。这不仅因为中国是实行社会主义市场经济的国家，不断缩小城乡差距能够更有力地证明社会主义制度的优越性；而且在于当前和今后中长期，扩大内需、促进经济的稳定增长日益成为宏观调控的首要目标，而改变国民收入分配格局，加强国家对“三农”的支持，恰恰是扩大内需的重要内容，这将在相当程度上为国民经济的长期稳定增长提供重要的支撑。同时，各国经验表明，城乡差距的缩小是一个动态的过程，决不可能是一蹴而就一劳永逸的。我们对其长期性和艰巨性有充分的估计。其一，农村剩余劳动力转移的任务相当繁重。从全国看，农村劳动力供过于求的数量约为2-2.5亿人。如果向非农产业转移的出路不畅，农村就业压力将十分沉重，人地矛盾也会日益突出。其二，农民收入增长面临很大压力。农民收入与其土地经营规模及价格水平关系密切。但当前农村不仅人地矛盾突出，而且受农产品国际价格影响，可以预料今后通过农产品提价来增加农民收入的愿望也是不现实的。其三，国家财力尽管不断增强，需要加大对“三农”的支持，但期望短期内大幅度向农村倾斜也不符合我国实际。

　五、统筹城乡经济社会发展，实施城乡一体化战略意义重大

　统筹城乡经济社会发展，无论是对于推动农村经济持续发展，促进农民收入稳步增长、实现农村社会文明进步和长治久安，还是对于促进整个国民经济的持续快速健康发展，实现全面建设小康社会的目标，都具有十分重要的战略意义。

　统筹城乡经济社会发展是正确处理我国工农关系和城乡关系的需要。工业和农业，工业化、城市化与农业现代化，是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。一方面，工业和城市的发展需要农业和农村提供各种物质资源和人力资源，提供广阔的市场空间；另一方面，农业和农村的发展需要工业和城市的支持、辐射和带动，需要在推进工业化、城市化过程中用工业生产方式逐渐改造传统的农业生产方式，用城市的生活方式改造农村的生活方式，实现农业的工业化和农村的城市化。在工业化的不同发展阶段，工农业之间、城乡之间的互动关系是不同的。我国正处于工业化中期阶段，也就是由工农业、城乡平行发展，向工业和城市支持农业和农村的发展转变。因此，统筹城乡经济社会的发展，加快工农业、城乡一体化发展的进程，是顺应工业化、城市化发展规律，正确处理我国工农关系、城乡关系的迫切要求，同时也是我国全面建设小康社会的必然趋势。

　统筹城乡经济社会发展是全面解决我国“三农”问题的需要。“三农”问题的实质是农业、农村市场化改革和农村生产方式变革滞后，其背后隐藏着深层次的体制矛盾。比如，目前农村富余劳动力进入城镇打工主要是自发的，而非制度性的安排。以巨大的流动人口的形式涌入城镇，存在很大的盲目性。许多农民在城镇长期务工，其中相当大的一部分已经有了固定职业。而现行的体制、政策和有关管理制度却阻碍他们在城镇真正的安家落户。城市工商业资本要进入农村，对小农生产方式进行改造，目前还存在许多政策限制，阻碍了工业对农业的反哺。“三农” 问题既不能单纯依靠农村、农业自身的发展解决，也不能依赖城市对农业、农村的支持和帮助来解决，只能从全局上靠统筹城乡经济社会发展的思路，综合考虑城乡一体化的市场化改革，通过协调推进农村、农业的工业化，加快城市化进程来解决。

　统筹城乡经济社会发展是推进我国经济结构战略性调整的需要。经济结构不合理一直是困扰我国经济发展的突出矛盾，其中一个重要方面就是城乡经济结构问题。比如，在人均国内生产总值只有900美元的较低水平时就产生了有效需求不足、产品过剩的现象，这是地区经济结构、城乡经济结构严重失衡的结果。农村经济社会发展滞后已经成为制约结构调整全局的最大障碍。因此，要加快国民经济战略性调整，就必须从调整城乡经济结构、加快农村发展入手。

　统筹城乡经济社会发展是解决我国经济大循环中消费梗阻问题的需要。占我国人口绝大数的农村居民的收入增长缓慢，收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。只有统筹城乡经济社会发展，繁荣农村经济，增加农民收入，才能消除经济发展中的消费梗阻问题，实现我国国民经济的良性循环。
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