建设新农村面临的三大困局

善者不来

　　建设新农村是中共十六届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出来的一个宏大构想，它的提出将预示着中国农村第二次改革的开始。农村第一次改革是通过倡导一部分人先富起来，拉动农村经济的恢复和发展；而第二次改革则是要通过倡导共同富裕，来促进农村的和谐与共荣。建设新农村就是为了实现农村的和谐发展和农民的共同富裕，就是要通过改造硬环境--农村基础设施建设，提升软环境--农村民主、科学来实现农村\"生产发展、生活宽余、乡风文明、村容整洁、管理民主\"的目标。但目前正值中国改革处于体制转型的关键时期，要实现建设新农村这一宏大构想，应该说既恰逢其时，又面临着许多挑战。中国改革的巨大成就和三农问题前所未有的关注为建设新农村提供了契机，但这一切仍仅停留在阶段性成果上，还未从根本上解决因历史原因、体制矛盾和政策缺陷所引发的深层次的三农问题，建设新农村仍将遭遇严重挑战。

　　一、落后的农民生存现状是建设新农村最大的障碍

　　底子薄、基础差是农民生存现状的最显著特征。突出表现在：农村基础设施简陋，公共产品供给不足，社会保障体系脆弱。新中国成立初期，为建立现代国家工业体系，发展城市工业经济，国家采取了重工业轻农业，重城市轻乡村的城乡有别的二元体制格局，农村和农业成为城市和工业发展的垫背和牺牲品。这一格局一直持续了近半个世纪，大量的资金从农村涌入城市，使本来就需要资金帮扶的农村更是雪上加霜。导致农村无论是基础设施的建设，还是教育、文化、卫生、医疗、社会保障等公益事业发展不仅在存量和增量上都明显不足，而且在发展速度上发展总滞后于国民经济发展速度和城镇居民的发展水平。\"地无三尺平，路无一村通；设施常瘫痪，十年九难收；白天晒太阳，晚上看月亮。\"仍是当今农村不少地方人居环境、生产条件和文化生活的真实写照。面对农村农业基础设施老化、农民增收乏农村文化生活枯燥、村级财务管理混乱的现状要设新农村任重道远。落后的农民生存现状势必会迟缓建设新农村的进程与速度，成为新农村建设的最大障碍。

　　二、萎缩的融资环境和发展的资金不足是新农村建设进程的最大瓶颈

　　建设新农村不仅要改造硬环境，如基础设施、文化、教育、医疗等公共产品和人居环境的等方面建设和改造，而且还要升级软环境，如科学化的管理、良好的民风习俗等方面的培养。这一切都需要有完善的融资环境和足够资金保障来作支撑，但由于体制的原因，导致农村融资环境差、资金严重不足。主要表现在：

　　国家投入不足。新农村的建设不仅要靠乡村两级地方组织的介入，农民个人的参与，更要靠国家的财政支持。但延续近半个世纪的不平等的城乡二元结构体制，并没有因中国的改革开放而得到根本性好转，国家对农村和城市在财政投入不均衡的格局依然没有被打破，农村在国家项目建设和资金投入上仍处于弱势地位。国家对农村的投入不足在现阶段：一方面表现在财政支持的方式的不利改变，使农村获取国家财政支持的几率变得更小。现在国家对农村的资金帮扶由过去多途径无条件支助，改为一揽子捆绑式帮扶，导致农村获取国家支助途径更加窄小，手续更加烦琐，额度更加缩小。尤其是贫困地区的农民，在获取国家财政支助上被进一步边缘化，从客观上抑制了农民参与新农村建设的参与热情，农村生产条件改善，农民生活质量提高的希望变得更加渺茫。如有一个贫困乡镇，人口仅一万五千人。过去，每年可以从省、市、县三级争取近30万的扶贫发展基金，用于1-2个村改善生产、生活环境，提高农民增收潜力或帮助近200户贫困户发展生产，脱贫致富。但在近两年，因国家投资政策的改变和农村税费改革的实施而被取消，给该乡农村发展和农民脱贫带来了很大的副面影响。就是其中一个村，2003年因该乡为该村争取的10万元扶贫发展基金没有到位，导致该村近2公里的村级水泥路成为半拉子工程，至尽仍留有很大的尾巴。农民为此怨声载道，村干部为此有苦难言。另一方面表现在国有金融机构在农村驻点的收缩，导致农村融资环境的萎缩。继上世纪九十年代中后期四大国有商业银行开始从农村撤出，到本世纪初靠农村储蓄起家的农村信用合作社的收缩驻点和规模，导致国有商业信贷农村边缘化，农民发展资金筹集民间化、高利息化。农村发展融资环境的进一步恶化，从客观上迟缓了新农村建设的进程。

　　村级积累空虚。以家庭为单位农村土地家庭经营体制，在解放农村劳动生产力的同时，也加速了农村集体经济的瓦解，导致了农村积累的空虚。建设新农村不仅要靠国家的财政支持，农民的自觉参与，而且也要看村级的集体经济实力强弱。如同是修建村级水泥路，集体有无积累就有很大的区别。还是上面讲的那一个村，即使违规向村民实行了集资摊派，但最终仍然难以改变村级公路成为半拉子工程的命运，就其原因除了争取的扶贫资金又没到位外，最主要的一个原因是村级缺乏积累。而与之相邻的另一个村，因村有3个村办集体企业，村级积累殷实，修建同样的村级水泥路既没向农民集资一分钱，也没有向国家争取帮扶资金，而很快就高质量地竣工。还有一个村，该村所在乡镇为了改善该村的绿化环境和农户炊饮中烧柴的习惯，由县市林业部门和科技环保部门免费提供树苗和沼气使用技术及相关硬件购置补贴。但因村级无钱请工栽树，无钱承担村级应承担的沼气项目村级筹资部分，最终导致该乡镇在该村推行的这一项有利于改善民生环境的新农村建设试点项目的夭折。这就是集体经济的力量和作用！因此，建设新农村，发展集体经济势在必行，但现实情况却令人担忧。在笔者调查的3个乡镇73个村中，村级积累殷实的村不到8%，村里有一定积累的也不到25%，绝大部分村早已没有积累，甚至出现负债。村级集体经济的弱化，农村集体积累的空虚，从财力上削弱了新农村建设的经济支撑能力，影响了建设新农村的成效。

　　村级负债严重。始于上世纪九十年代村级基础建设热潮，在一片\"有钱要建设，无钱借钱也要建设\"的浮夸口号声中风起云涌，不少村因此而高息借贷，从此背上了沉重的债务负担。而本世纪开始的农村税费改革，又因改革设计上的先天不足和新的农村财务管理体制的滞后，农村集体收入因村级收费项目的取消而成为无水之木。不断增加的借贷利息和日趣减少的村级收入，加速了村集体赤字化进程，使农村负债问题日趋严重。如一个不到15000人的小乡，村级负债总额超过230万，10个村除一个村不负债外，村均负债27.8万元。最多的村超过30万元，最少的也不少于10万，人均负债超过150元左右。村级负债不仅使新农村建设举步艰难，而且从心理上影响新农村建设的进程。因为，农民担心今天的新农村建设是否会重蹈上世纪九十年代农村建设浮夸风的覆辙，让农民背上更大的债务包袱。因此，沉重的村级债务，从心理上淡化了农民对建设新农村的认同意识，也使不少农民对新农村建设心存疑虑。

　　三、模糊的乡村管理职能和缺乏规范约束的农民意识是新农村建设的最大阻力

　　建设新农村，不仅需要国家的财政头投入，更离不开农民的参与和乡村两级组织的组织和协调。只有理顺了国家、乡村组织、农民三者在建设新农村中相互关系，建设新农村这项德政工程才能达到预期的目标。但随着农村改革的不断深化，乡村组织的行政管理和农民的社会角色目前正处在一种职能转化和重新定位的改革转型期。含糊的乡村管理职能和缺乏规范约束的农民意识，势必会影响农民的参与热情和乡村组织的协调效能，而成为建设新农村的最大阻力。

　　首先，是缺乏规范约束的农民意识，导致新农村建设中农民的思想难以统一。建设新农村，对农民来讲既是受益者又是参与者。建设新农村不仅需要农民在思想上保持高度一致，而且需要农民在人力、物力和财力上的支持和投入。离开了农民的热情参与与真心支助，建设新农村就会变成空中楼阁。而农村土地承包经营制的出现，使农民个体和农户家庭成为独立的生产者和利益分配者，农民从乡村集体的人身依附中解脱出来，享有生产的自主权、收益的处置权和言论的自由权。当今的农民早已不是计划经济时代那种屈从于权力的淫威，随意被部分地方组织和当权者玩弄与股掌之间的愚民百姓。这既仍人高兴因为农民的生存权终于得到社会的尊重但也让人产生忧虑因为规范的缺失和利益驱动，使农民淡化了自身的社会责任和集体荣誉感。如今在农村，只要是涉及到农民个人的利益，哪怕是一些微小的波动，农民都会反复的揣摩、计较和争执，甚至由此而导致许多公益事业的中途夭折。

　　当然，农民的这种心态既是长期计划经济体制压抑的极端反弹，也是农村约束规范缺失的集中表现。这种规范就是农村民主与法制的一致性。如果过分强调农民的民主而淡化法制，势必导致农民行为的放纵，影响到村民思想与行动的统一；或者过分强调法制而压制农民的民主，势必会导致农民思想的禁锢，影响到农民生产积极性的发挥。而从目前农民的状态上看，很大一部分农民属于前者，这对即将开始的新农村建设将会产生重大影响。因为，建设新农村目的是为了农村的公共富裕，为了使大多数农民受益，这样势必会损伤一部分农民的既得利益。而农村收益分配的私有化，导致了农民行为上的利益化。加之对过去少数乡村干部不法行为的反感，导致了部分农民对乡村任何事情都抱有一种敌视和怀疑的态度。在一些地方的新农村建设中也不例外，部分农民为了自己既得利益势必会刻意阻扰。如有一个村，在2004年好不容易争取到了国家的国土开发计划，如果该计划得以实施，国家将投资近30万元用于低产田改造和灌溉设施的配套。这本来是一项有益于农民增收的建设项目，就因为该项目涉及到十多户农民的祖坟的迁移，而遭致这十多户农民的反对，而最终使这项让全村近300户农民收益的德政工程被迫中途夭折。

　　其次，作为农村税费改革配套措施之一的乡村机构改革，其初衷是想通过精简机构，简化职能，转移人员达到行政减资、农民减负、管理高效的目的。实践证明，机构改革使行政成本和农民负担的确有所降低，但由于此项改革设计上的缺陷，不仅没有达到管理高效的目的，相反因新的乡村职能定位上的模糊不清，导致乡村管理上的混乱和行政效能的降低。突出表现在：乡镇，因领导职数的减少，一般干部失去了政治上求进步的机会，所以遇事少管，被动应付；因农民负担一票否决，不少干部因担心为民办事会招致农民负担祸端，所以在农村发展上不求有功，但求无过，导致农村发展无人规划，农民的诉求无人过问。而村级组织，因原有农村收费项目被取消，而新的收入来源--国家财政转移支付维持村级正常运转和村干部误工补贴都不够，更不用说兴办村级公益事业，况且还有大批讨债者的围追堵截。所以，村级干部往往因为一句\"无能为力\"就阻断了多少农民盼望农村发展的希望。这就是目前许多乡村两级组织的现实！虽然这种现象不是乡村组织的全部，但很具代表性。在这样一种工作状态下的乡村两级组织，能否真正承担得起带领农民建设新农村的重任？实在令人怀疑。

　　面对建设新农村的三大困局，如何破解？笔者认为应从四个方面入手。首先，是要彻底打破不平等的城乡二元结构体制，加大国家对农村发展的政策倾斜和资金投入，真正实现工业反哺农业，城市支持农村，工业与农业、城市与农村协调发展。其次，是要立足当前，作眼长远。既要防止主事者急于求成的浮躁情绪和激进作风，避免新的浮夸风、政绩工程和农民负担；又要注意农民在建设新农村过程中的过高期待和速成心理，避免因现实与理想的落差带来农民情绪上的悲观与对各级组织的抱怨。其三，是要强化农村集体的造血功能，充实集体经济实力，创新新型农村合作机制，走公共富裕之路。其四，要完善乡镇机构改革方案，确保乡村发展不因乡镇职能转化而受到影响。