我国住宅房地产税收政策的效应分析

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　　住宅房地产所涉及的税种很多，笔者主要围绕当前宏观调控中的住宅房地产税收政策以及政策效应等问题进行分析，并提出进一步完善这方面政策的建议。
　　一、2005年以来对住宅房地产调控的税收政策内容
　　按照目前的法律法规，住宅房地产主要涉及的税种包括个人所得税、营业税及其附加、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、印花税。但是具体如何缴纳，由谁缴纳，在哪个环节缴纳，怎么缴纳，情况十分复杂。
　　总的概念是，现行的税收制度对于个人住宅房地产的征税，在上述税制规定中都有相对比较笼统的规定，但在2005年以前，实际对个人住宅房地产很少真正征税，或者说征的税种很少，比较规范的是只在住宅房地产交易时征收印花税和契税。2005年至今，逐步明确并实际开始对个人住宅房地产严格征收营业税和个人所得税。
　　针对部分城市房地产投资规模过大和住房价格上涨过快的问题，国家在2005年和2006年对房地产投资活动实行了宏观调控。两年来，与住宅房地产相关的税收政策和征管方式也进行了多项调整和规范。具体措施有：对个人住宅房地产转手交易征收营业税，对个人住宅房地产转手交易所得征收个人所得税，对房地产税收实行“一体化”征收管理办法。
　　二、对我国住宅房地产税收政策的分析与效应评价
　　总的来看，我国对个人住宅房地产征税开始起步，税收制度尚处于逐步建立和完善的过程之中。
　　第一，建立和完善个人住宅房地产税收制度十分必要。
　　如前所述，尽管在营业税、个人所得税等税制设计上，税目的规定中都囊括了个人的不动产，但在2005年以前，由于多种原因实际没有对个人财产转让征税。由于制度执行中的这种缺陷，使得个人的住宅房地产投资，相对于向其他实业的投资所支付的税收成本明显偏低，收益相对比较高，这样必然会引导和刺激更多的投资者为追求高盈利，涌入住宅房地产行业。因此，及时地对这部分投资者严格征收营业税和个人所得税是非常必要的，是一个正确的决策。
　　第二，新政策在征收管理环节仍存在较多困难。
　　在实际征收工作中，地方税务局在个人所得税的征收中仍然存在很大困难。主要原因是，我国除少数省市外（如上海、青岛等），大多数地方政府至今都还没有建立起当地详细准确的房地产信息系统，尤其是对个人住宅房地产的信息系统，因此很难掌握个人交易二手房地产的基础数据，包括地理位置、市场现价、原值等。由于缺乏这些基础数据，科学准确地确定二手房交易需要缴纳个人所得税的税基非常困难。目前绝大多数地方采取的办法是，按照低线即交易房市场估价的1%作为征收个人所得税的税基，进行权宜性的处理，这样对二手房交易实际征收的个人所得税相对可能是偏低的。
　　第三，2005年以来的税收政策在实现宏观调控目标上还不理想。
　　宏观调控的目标，一是抑制住宅房地产价格的过快增长，二是抑制对住宅房地产的投机性需求。从目前的税收政策效应看，两个目标都很难说已经完全实现，税收政策对住宅房地产价格上涨的抑制还是不理想的。从实证分析看，2005年以来，二手住宅房产的价格虽然从高位上有了回落，但是2006年基本上仍呈现稳定上涨的态势。
　　税收政策对房价产生的抑制作用还很有限，其主要原因是税收政策的着力点是放在住宅房地产的二手房转让交易环节，这种措施首先直接增加了二手房交易的成本，在供求关系不变、供给增速低于需求增速的情况下，二手房交易成本的提高，可能会起到推动房价提高的作用。
　　理论分析显示，目前我们采取的税收政策措施主要是作用于供给方，直接对卖房人征收营业税和个人所得税，当政府对卖方增加税收时，直接提高了供给者的成本。供给者为了取得与征税前相同的利润，会将税收成本加在出售的价格上，向需求方———购买者索要更高的价格。因此最可能的结果是引起住宅价格的进一步提高。
　　从需求方分析，由于我国目前在住宅房地产的保有环节，即在个人购买住宅后，拥有住宅房地产，没有转让交易前的这段时间（5年内），仍然是零税收成本占有住宅房地产。也就是说，中国目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税对个人住宅房地产事实上没有征税，因此在个人占有这部分房地产时，只要不转让交易，仍然是零税收成本地占有其房地产。所以，多占有住宅房地产以保存财富的成本还是非常低的。这样，目前的税收政策和制度便无法对抑制需求产生作用。
　　目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税为什么不能像营业税和个人所得税那样对个人住宅房地产征收呢？一方面是因为现行税制根据房地产原值，扣除一定比例后作为计税依据，与市场经济体制下房地产市场价值相差太远，所以需要改变房地产税的计税依据和方法。这就需要对整个房地产税制进行较大的改革和调整。另一方面，如何对个人的不动产征税，在现行的税法和征收管理法中都缺乏必要规定和实施细则。此外，如果对个人不动产征税，还有大量的问题和技术条件需要解决。所以，尽管我国的税制改革确定了物业税改革的方向，但是目前改革还在研究和设计阶段，从宏观调控的需要来看，远水还解不了近渴。
　　三、政策建议
　　第一，尽早建立起全面准确的房地产信息资料和监控系统。
　　这是政府对房地产业管理和实施宏观调控的基础体系，也是政府依法科学征税的基础依据。根据我们对国内外的考察，这个信息系统的建设，单独由政府的一个部门去办是难以完成的，必须由中央政府和地方政府的主要领导统一协调好相关部门，具体落实到办事机构，才能将其完成。从税务机构征税的需要来看，我国一些地方政府领导已经开始意识到这个系统建立和管理的重要性，正从社会综合治税的角度，协调各部门围绕税收工作建立管理体系。但是总体上看过程缓慢，还只是局部突破。必须从政府管理的全局，认识建立这套信息系统的重要性和迫切性。建议国务院专门就这一问题进行讨论和决策，抓紧解决管理的基础信息建设，这套系统建立起来后，相关房地产、税务等管理部门都可以共享信息。
　　第二，进一步完善和落实住宅房地产交易的营业税和个人所得税的征收管理措施。
　　对个人经营住宅房地产的投资收益征收营业税和个人所得税，需要进一步在实际中加强税收征管。由于中国的住宅情况十分复杂，住宅包括商品房、自建住房、经济适用房、已购公有住房、城镇拆迁安置住房等，目前的政策将上述各类住房分为普通和非普通住房，对个人转手交易的普通住房销售时免征营业税。在实际征收管理中，准确、合理地判定是否征税或者免税十分重要，需要在管理中逐步完善各种措施。
　　在个人所得税的征管中，涉及应税所得额的计算，纳税人需要出示原购房合同、发票、已缴纳过的税金及有关允许扣除的其他费用，征税机关必须作好纳税服务，尽可能在严格征管的同时，方便纳税人缴税。根据2006年7月26日国家税务总局发布的《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，住房转让环节的个人所得税由自行申报纳税，调整为主管税务机关在房产交易场所设置征收窗口，个人所得税与转让环节应缴纳的营业税及其附加、契税等税捆绑起来一起办理。落实这一措施，需要税务机关在具体的征收管理办法上，以为纳税人服务为宗旨，做好税收的征收管理。
　　第三，加快推进物业税（不动产税）的改革。
　　我们认为，逐步将房地产税收的重点由目前对供给方征税转向对需求方征税，是下一步调控房地产的税收政策选择的方向。对需求方征税，也就是在房地产的保有环节征税。中国目前虽然有房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等保有环节征税的税种，但是对个人住宅房地产的保有环节事实上没有征税，因此在个人占有这部分房地产时，只要不转让交易，仍然是零税收成本地占有其房地产。所以，多占有住宅房地产以保存财富的成本还是非常低的。这样，目前在交易环节设置的税收政策和制度便无法对抑制房地产投资需求产生作用。
　　为了促进房地产业的健康发展，必须建立和完善房地产行业的税制体系。不动产税制（即物业税）的改革是当前首要任务。目前推进这项改革的速度太慢，建议集中力量，加快税制方案设计以及试点工作。根据国务院发展研究中心物业税改革课题组的研究，我们建议分步实施这项改革，其目的就是为了稳妥而积极地推出新的不动产税。这个过程大体可以分为三步走。
　　第一阶段是基础准备阶段，主要工作是建立房地产登记与信息系统、建立房地产评估系统和物业税税收制度的研究与制定，时间两年左右。
　　第二阶段开征物业税，对生产、经营性房地产实施新的物业税，同时废止原相关的房地产税，并适时对非生产、经营性的高档居民住宅开征物业税。时间应在“十一五”中后期。
　　第三阶段为物业税的完善阶段，将物业税扩展到对非生产、经营性居民住宅，时间在5年之后。
　　要重点说明的是对居民住宅开征物业税的时间表和步骤。在新的物业税税法中，应明确将个人住宅放入征税范围，具体的开征覆盖面可以采取两种办法：一种办法是根据目前将住宅区分为普通住宅和非普通住宅的标准，先对非普通住宅征收物业税，经过一段时间后，将部分普通住宅纳入征税范围。另一种办法是通过确定免征额，将住宅划分为征税部分和不征税部分，在开征新的物业税初期，免征额可以高一些，即进入征税范围的住宅可以是少数的高档住宅，几年以后可逐步适当调整降低免征额，扩大住宅缴纳物业税的范围，而且也不排除随着不动产的市场价值提高，一部分住宅会自动进入纳税范围。就像个人所得税开征过程一样，随着经济发展，个人收入提高，纳税人范围自动扩大。建议争取在“十一五”中后期开征新的物业税，再逐步加以完善。在住宅的保有环节征税，将会进一步有利于房地产业的健康、平稳发展。