文钊：环保如何硬起来

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文钊：环保如何硬起来
温家宝总理在政府工作报告中透露,去年污染物减排2%的指标没有完成,之后，国家环保总局局长周生贤主动承担责任,对参加两会的全国人大代表说，没有完成任务,主要原因是认识不到位，监管不力，措施还不够硬，落实得不好，针对性不强。

环保总局负责监督和环境执法,减排任务没有完成，环保部门应该承担相应的责任。不过，把板子都打在环保部门身上，并不能解决所有的问题。过去两年，环保总局可以说是使出了浑身解数,环保方面政令不断，指向环境违法行为的“风暴”也是一波接着一波,甚至不惜出台多少带有连坐色彩的“区域环评”,但是污染物排放仍然不减反增,说环保总局监管不力,落实得不好,针对性不强就可以解释一切吗？

换句话说，在现有的法律和制度格局下，仅仅依靠环保总局自身的力量，怎么做得到监管更得力,落实更好，针对性更强？如果被监管对象掌握着监管者的命运，这种监管又怎么能够奏效？

如果深究下去，这恐怕并非环保总局一家能够承担的责任。比如说，过去几年，环保总局针对环境整治行动不断加码，环境违法行为仍然层出不穷,主要原因是，这些违法行为与地方政府有着千丝万缕的联系,有些行为直接得到了地方官员的庇护和支持,而环保总局对这些官员是无能为力的，甚至地方环保局工作人员自身的利益也掌握在这些官员手中。所谓监管不力,其实是无法监管。所谓落实得不好，其实是没有什么办法可以真正让环保总局把政令落到实在处,真正做到令行禁止,违法必纠。

所以,我们认为,在法治框架下，环保部门需要更加强势一些。尤其是中国面临着困难重重的结构调整任务。当然，强势并非赋予环保部门超越其他部门的权力,而是让环保总局出师有名,监管有路,落实有据。就此而言,对现行的环境保护方面的法律法规进行修订，强化地方政府的环境质量责任，同时赋予环保部门更明确的监管和执法权限,当可以解决环保执法偏软的问题。

最近,环保总局副局长潘岳提出，应该加紧修改《环境保护法》,对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和措施，例如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，在法律中予以确立。我们认为，立法机关应当尽快将之提上议事日程。

环境压力和经济发展冲动之间的矛盾，经济高速发展的诱惑，常常使以环境保护为使命的环保部门面对压力和指责。他们的环保主张很容易被看做是拖经济发展后腿,他们对环境质量的强调也很容易被看做是在部门利益驱使下的行为。也正因为如此，环保部门扩权面对很大压力和反对意见。在经济起飞阶段，日本等国家的环保部门都遇到过类似的境遇。

一些地方政府官员虽然也强调环境保护的重要性，但是更认同先发展经济，再治理环境的逻辑。孰不知挽回环境危局是需要几代人付出代价的事情，甚至付出代价之后也未必能够见效。所以,在环境保护方面，法律可以制定得更加严厉一些，环保部门的执法权限可以更大一些，这与一旦防线失守可能的后果相比，其实并不算过分。

即使如此,单靠强化环保部门权责实现环保指标也是不现实的，不仅因为权力总有边界，而且因为环保是一个综合的系统工程，在中国目前的发展阶段，更带有鲜明的政治烙印。比如说,中国确定污染物每年减排2%的指标,是依据“十一五”规划GDP年均增长7.5%设计的。去年初,中央政府提出的GDP增幅指导性目标不过8%，但是地方政府显然并没有跟着这根指挥棒转，各省区市的经济增长率都超过了10%。在这样的发展冲动面前，环保部门凭一己之力又如何守得住环保防线？