小康指数深入解读——看大国公共服务弈局

感谢芨芨草

2007-2-28


　　2006年，中国财政预算安排发生了显著变化，支出安排开始向公共服务领域倾斜；2007年及以后，我们有理由期待更明显的倾斜。
　　这是一次痛苦而艰难的转型。在国家经济能力有限的前提下，由经济建设型政府转向公共服务型政府。
　　西方通行的观点认为，当一个国家人均GDP处于3000美元以下的时候，政府对社会成员提供的社会保障发展相对较慢；到了人均GDP3000美元以后，这方面的投入才会大幅增加。2005年，我国人均GDP1700美元。
　　意味着我们对公共服务不应有过多的需求吗？事实恰恰是，社会成员的公共需求增长前所未有，他们需要一个健康的身体，需要最基本的保障，需要基本的安全，需要提高受教育的程度，需要好的生态和社会环境，从生存到发展，强烈而迫切。而政府提供公共服务的能力远远滞后于现阶段的需求。全社会公共需求的增长与公共产品的短缺成为当下社会最急需解决的矛盾。
　　2006年，中国财政预算安排发生了显著变化，支出安排向农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜；其中，支农、教育、社会保障、公共卫生和科技等重点支出，比总支出增长率高3.5个百分点。
　　然而，《小康》调查结果显示，受访者的答案仍让人感到忧虑。
　　服务型政府口号下的尴尬
　　尴尬一：80%受访者拒说满意
　　从最基本的就业、教育、医疗、社会保障、安全生产以及社会安全等等，政府提供的公共服务难尽人意。在社会保障、医疗卫生、基础教育、公共安全、环境卫生、就业服务、公共交通、公共事业等八个公共服务领域中，“您对哪些领域表现较为满意？” 80%以上的受访者拒绝作答，在他们看来，无论哪一个领域，都很难让他们感到满意或较为满意。仅有17.5%的人作出了选择，在他们看来，公共交通被认为是较为满意的。尽管仍然存在很多问题，但在过去一年，政府在这方面做出的努力有目共睹。
　　2007年1月1日，北京出台的《关于优先发展公共交通的意见》正式施行，宣告北京公交服务市场化改革的结束。为此，北京市财政在今年将投入116.5亿元用于本轮改革中的基础设施建设和公交部门的亏损补贴。北京市政府还将投资1000余亿元人民币用于交通环境等方面的改善。这意味着通过政府补贴北京市民可以享受价廉质优的公交服务。
　　2007年1月10日，中国铁道部新闻发言人王勇平对外宣布：从今年起，铁路春运火车票价格不再实行上浮制度。春运涨价长达6年的历史就此画上句号。
　　这一切无不让民众拍手称好，然而，担忧并不因此而完全消除。不少受访者发问，北京每年都能拿出100多亿来进行补贴吗？这是一次为了解决奥运会期间的拥堵而进行的短期行为吗？其他的大中城市有望效仿吗？春运票价虽然不涨了，但年复一年的拥挤和混乱，什么时候能够结束呢？什么时候我们终于不需要穿“纸尿裤”踏上春节回家之路？
　　市场化似乎是最好的出路。不仅仅在公共交通领域，一直由国企垄断经营的城市水、电、气等城市公用事业和公共基础设施建设等公共服务领域亦是如此。公共服务市场化改革的目的是，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。但前提是，政府部门不放弃制订公共政策的责任。政府的责任必须得到强调，才能避免市场化对公共利益的忽视和市场化带来的公共责任的缺失。公交服务市场化改革的失败有这方面的原因。
　　在《小康》调查中，“您认为所在地区的自来水、电力、电信等供应情况哪些方面需要改进？”大多数受访者认为，在价格的合理性方面、服务人员的态度和专业性方面需要改进。而这都是缺乏竞争的垄断所带来的弊端。目前最重要的问题在于，在垄断领域政府缺乏市场化的动力。如何改变政府部门自身的利益化倾向是更深层次的问题。这一问题得不到解决，政府的越位就无法避免，实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变也就遥遥无期。
　　尴尬二：公共投入不均衡
　　但在更多的公共服务领域，政府不能期待通过市场化得以解决，譬如被证明失败的教育市场化和医疗市场化改革。在所有属于基本民生类的公共服务体制中，政府都负有不可推卸的责任，不可能推给企业或任何机构，更不可能留给老百姓自行承担。这些领域的任何一方面出了问题，都会让老百姓苦不堪言，也因此深受百姓关注。《小康》调查显示，社会保障、医疗卫生、基础教育、公共安全是人们最关心的四种公共服务。
　　而恰恰在社会保障、医疗卫生、基础教育三个领域，情况不容乐观。《小康》在调查问卷中问：“目前为止，您享有几项社会保障项目？”结果显示，35.7%的城镇居民无任何社会保障,享有两项社会保障的约为17%，享有一项和三项的均在15%左右。相对贫困的广大农村，情况更令人担忧，高达78.6%的人无任何社会保障。来自国家统计局的数据显示，尽管国家在这方面的投入在持续加大，但是该项投资占GDP的比重仅为2.6%，仍然距离中等发达国家甚远。
　　“如果得了病，您担心看不起病吗？”92.3%的城镇居民非常担心或比较担心，而在农村，这个比例更高，将近98%。这几乎没有多大意外，“看病难，看病贵”已经成为了顽疾。而公共医疗资源分配不均衡的问题也已经引起专家学者的关注。2006年9月，前卫生部前副部长殷大奎引用中科院一份调查报告中的数据：在中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。全国13亿人所享受的医疗费用仅为850万以党政干部为主的群体的1/4。
　　尴尬三：公安城管形象受考验
　　公共安全是受访者关心的第四大问题，尤其是广州市民。2006年，广东公安厅长称，广州是最安全的城市之一，一时成为全国的笑柄。即便根据最新的官方统计数据显示，2006年度，广州的公共安全状况有好转，但广州市民似乎并不因此而买公安部门的账。
　　事实上，根据《小康》在全国的调查结果显示，公安在百姓心中的形象离满意还是有一段距离的。《小康》问，“您对以下哪些行政部门的服务相当不满意？”结果显示，在地方政府、公安、法院、税务、城管等将近16个司法行政部门中，受访者较不满意的是地方政府、公安部门，城管紧随之，然后是食品药品监管部门。
　　在受访者的不满意排序中，城管位于食品药品监管部门之前，这是一个不小的意外。毕竟，食品安全关乎所有人，而与城管直接相关的只是少数群体，况且，2006年的食品安全事故频发。但从另一个侧面似乎说明，关乎少数弱势群体的城市管理制度，在挑战社会容忍的底线。
　　2006年12月12日，北京海淀区城管干部李志强被害案在北京第一中级人民法院一审开庭。小贩崔英杰被控故意杀人罪，等待他的最坏结果可能是死刑。
　　据说，李志强是北京城管成立8年来第一个牺牲者，但没有人统计过，全国在城管执法中身受重伤甚至死亡的小贩数目。
　　从城管执法的手段，到城市管理制度本身的合理性，再一次遭受质疑。不知道还会有多少城管或是小贩要为此而牺牲。
　　尴尬四：地方政府重经济轻服务
　　现代政府行政改革的方向应该是为公民提供优质的公共服务。
　　但宿迁市委书记张新实在接受国内媒体采访时认为，那是针对发达地区提出来的，在像宿迁那样的欠发达地区，还没到这个阶段。在国家尚未形成可持续的支持公共服务的财政体制之前，地方政府，尤其是欠发达地区政府要实现从经济建设型政府向服务型政府的转型几乎是不可能的。更何况，GDP又是衡量政绩的标准。所以，地方政府的重心仍然在经济建设。
　　宿迁是一个缩影，折射的却是中国基本公共服务制度安排的缺陷。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林作了一个总结：第一，政府在公共服务的主体地位、主导作用没有真正形成，没有建立从中央到地方公共服务的严格的分工体制以及在严格分工体制基础上的可问责制。这是制度的缺陷，而且越来越明显；第二，没有形成可持续的支持公共服务的财政体制。财政功能性支出比例最大的依然是经济建设；第三，城乡完全两元分割，城市有的，农村没有，这也是公共服务制度的极大缺陷；第四，还没有形成公共服务的社会多元参与机制和有效的监管机制。他建议，建立以政府为主导的，以提供基本而有公共保障的产品为责任的，以全体社会成员公平分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。
　　2007年以后，我们有理由期待更明显的财政支出倾斜。因为，随着经济持续快速的增长，无论是东部地区或西部地区，城镇居民或农村居民，富人或穷人，都应当享受到最基本的公共产品的供给，共享经济繁荣的成果，无一例外。

郭芳