论新时期的“财政均富”理念

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摘要：城乡居民间初次分配差距不断拉大，区域间再分配差异日趋扩大，财政制度变迁存在路径依赖，转轨财政体制架构的理论建设滞后等，已成为我国当前迫切需要解决的问题。为此，只有按照“财政均富”指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”原则，才能健全和完善公共财政体系，实现基本公共服务均等化目标。

　　关键词：市场经济，财政均富，财政体制

　　一、“财政均富”理念的背景

　　改革开放28年来，我国财政经济改革取得了举世瞩目的成就。但是，再分配制度变迁的路径依赖，并没使所有人平等地分享经济社会发展成果。

　　（一）不能再放任群体间个体收入差距的日趋扩大问题。国民收入再次分配的公平是社会和谐的基础，但目前在初次分配上存在着严重的失衡。一是经济总量发展不平衡，直接导致地区间和城乡间居民收入差异。二是资本所有者所得畸高、劳动者所得持续下降，逐步拉大个体收入差距。三是电信、石油、金融等垄断行业收入偏高，直接扩大了全社会居民收入的差距。可以说，收入初次分配已相当不均等，财政、税收杠杆的调控作用，远未得到有效发挥。

　　（二）不能再忽视区域间财政收支差距的逐步拉大问题。随着我国财政支持经济和社会事业发展的保障能力进一步增强，区域间差异也呈逐年扩大趋势。一是区域间人均财政收入的差异。据统计资料分析，按照总人口计算，1994年我国东、中、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到2005年扩大为2.54：1.40：1；最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异。1994年我国东、中、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86： 1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异。1994年我国东、中、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13： 1，到2005年扩大为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。

　　（三）不能不质疑制度安排的路径依赖引致地方财政困难问题。现行“保存量，调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善的过程，中央政府凭借行政上的博弈优势，突出高度集中和宏观调控的目标，造成了经济持续增长而财政日趋困难的状况，其根本原因相当程度上是财政体制变迁的路径依赖问题。一是对既得“存量”的照顾，固化了起点上的不公平。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定，使原体制确定的人均财力水平基本没有打破，不能不说“双轨制”体制中的“包干基数”对均等化留下了起点上不公平的“后遗症”，加大了实现过程公平的转移支付的压力。二是“增量”返还制度的刚性，削弱了均衡地区差异的功效。现行体制“1：0.3”税收返还系数的设计，意味着“两税”增长速度越快，地方“两税”增量返还数额就越少，而中央集中的财力越多，也就越便于中央均衡地区间财力。但目前，地方在增量分配中所得比重的下降重新演化为中央高度集权的模式。1994年地方所得“两税”增量为27%，到2005年已变为10%，年均下降1-1.4个百分点。按此速度，10年之后0.3系数将趋向于0，中央财政将集中所有“两税”增量，对地方形成“两税”定额返还。三是缺乏宪政的财政制度变迁，使地方财政供给能力严重失衡。1994年以来，中央先后取消了地方固定收入的屠宰税、固定资产投资方向调节税，“农业四税”，又将企业所得税、个人所得税变为共享税种，肢解了地方税收体系建设，形成“财权上移”格局；同时，中央将煤田、地质、有色地勘等部门和资源枯竭型企业，以及部分高等院校下放地方，增加了地方财政公共支出负担，形成“事权下移”状态。可以说，财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革选择集中利益互动的多元博弈行为或策略选择行为。财政体制变迁的起点不公平，到过程不公平，必然引致地方财政困难的结果不公平。

　　我们认为，在此背景下，应按照“财政均富”的指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”的原则，逐步扭转区域间财力分配差距扩大的趋势，形成合理有序的财力分配格局。

　　二、“财政均富”理念的提出

　　1994年我国实行的分税制财政体制，在正确处理中央与地方的分配关系，调动“两个积极性”，增强中央宏观调控能力方面取得了重大突破。但分税制财政体制变迁的时滞在某种程度上已影响到经济市场化进程，财政分配制度性约束要求提倡“财政均富”理念。所谓“财政均富”，是指国家（或政府）凭借政治权力，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，促进经济共同富裕目标的实现。在倡导“财政均富”理念时所遵循指导原则是：在促进提高效率的前提下，转轨财政体制安排做到起点公平，具体分配把握过程公平，最终促进分配结果公平，最大限度缩小东、中、西区域间财力分配差异，实现经济社会协调发展。其功能表现在：

　　1.调节财政分配起点的公平。人与人先天的不平等必然造成私人收入获取上的差别，集体行动或公共选择必定会导致目前区域财力差异。着眼地区财力差异来看，财政分配起点的不均等，主要体现在财政体制初始安排上没有做到财权与事权的均等化匹配。考察西方发达国家财政调控财富分配差异的实践，历史地客观地审视现行财政体制，按照“财政均富”理念，加快创新各级政府间财权和事权的制度安排，进一步强化制度的执行力，已是当务之急。这是财政分配过程均等和结果均等的根本和前提。

　　2.注重财政分配过程的公平。首先，要有公开的、透明、完善的操作程序和操作规定。公开、透明的财政收支政策，能够使操作过程有章可循、有法可依，从而可以减少过程“寻租”成本，减轻过程公平分配的压力。其次，有针对性地制定税收政策来调节个人的收入水平，比如制定合理的个人所得税、遗产税等对高收入人群进行调节；再次，财政利用财政支出手段对低收入者进行补贴，以提高该类人群的实际收入水平，如提供社会保障、低保补贴、支农补贴等。最后，完善必要的过程监督机制。财政政策公开、透明，但必须接受相应的过程监督才能发挥最大效应。

　　3.实现财政分配结果的均等。从逻辑上推理，过程是公平的，但由于起点不同，结果也会不同，而且由于起点不同在现实中是通例，再加上活动主体能力发挥不同，所以结果不同也是通例，相同却是特例。然而，要纠正起点不公平几乎是不可能的，起点公平并不是我们所追求的最主要内容，最主要的是追求过程公平和结果公平。如果对公共财政制度安排的对起点的公平关注不够，各方面改革不到位极易引发过程的不公平，人们接受效率优先形成的财力分配结果不均等，由此对公共财政管理“错位”和“越位”造成的起点和过程不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。

　　三、“财政均富”理念的理论探源

　　（一）马克思关于财富公平分配的理论。马克思在批判资本主义社会分配不公的基础上，提出了社会主义社会的公平分配理论。（1）公平分配的实现条件。马克思认为，在资本主义社会，市场交换的自由、公平只是形式的公平，它是以工人阶级不占有生产资料为前提的。为了实现社会的公平分配，必须推翻资产阶级的统治，消灭阶级和剥削，建立生产资料公有的社会主义和共产主义。“随着阶级差别的消失，一切由这些差别产生的社会的和政治的不平等也自行消失。”（2）公平分配的基本模式。为了改变资本主义社会收入分配不公的问题，马克思设计了一种理想的社会主义社会和共产主义社会的分配模式——“按劳分配”和“按需分配”。在社会主义的初级阶段，由于社会生产力不够发达，总产品仍然是稀缺的，依据劳动贡献多少来分配就是实现社会公平的惟一途径。而在社会生产力高度发达的共产主义社会，总产品不再稀缺，社会将按需分配。马克思在《哥达纲领批判》中指出，在共产主义高级阶段，社会才能在自己的旗帜上写上“各尽所能，按需分配”。此时，人人都将享受社会进步，体现社会公平和共同富裕。（3）社会主义阶段公平分配的有限性。马克思认为，尽管按劳分配制度体现劳动平等和报酬平等，但是这种公平和平等也只是相对的、有限的。因为“一个人在体力或智力上胜过另一个人，因此在同一时间内提供较多的劳动，或者能够劳动较长的时间，……如此等等。在劳动成果相同、从而由社会消费品中分得的份额相同的条件下，某一个人事实上所得到的比另一个人多些，也就比另一个人富些”。因此，以“劳动”为尺度的按劳分配，也只是相对、有限的公平。

　　（二）西方学者关于财富公平分配的理论。在亚当。斯密的理论中，自由参与的市场竞争处在优先地位，也就是把效率放在优先地位。这种效率优先、机会均等的经济公平观得到了西方大多数古典经济学家的认同，并长期成为发达资本主义国家公平观的主流意识形态。但是，这种只求机会均等、不顾分配结果是否公平的分配机制必然导致社会收入差距的拉大。正因为如此，在20世纪20年代，许多经济学家对这种分配体制进行了批判。庇古认为，按照边际效用递减规律，一个人的收入愈多，其货币收入的边际效用愈小。将货币收入从富人那里转移一些给穷人，社会福利的总量将增加，收入均等化或减低收入不均的程度是实现福利最大化的必要条件。显然，庇古的福利经济学理论不仅注重起点和机会均等，还更加关注分配结果是否平均。除福利经济学外，罗尔斯更强调收入分配的均等化。“全部社会价值……应该被平均分配，除非某种不平均分配……是对每个人都有利。”他认为，在正义社会里，公共目标是使境况最坏的那部分人福利最大化，社会通过再分配或一些补偿措施使所有成员都处于一种平等的地位。在凯恩斯看来，放任自由的市场制度既不能实现公平，也不能获得效率。凯恩斯曾尖锐批评道：“我们生存在其中的经济社会，其显著缺点，乃在不能提供充分就业，以及财富与所得之分配有欠公平合理。”为解决财富和收入的分配不公问题，凯恩斯既提出了具有社会改良主义色彩的国家干预政策。对当代经济学有着重要影响的经济学家萨缪尔森提出通过政府来调节这种收入差距。“我们还必须把通过对不同收入阶级的赋税差别而实现的任何收入的再分配包括在现代福利国家的活动之内。”美国的罗默、韦斯科夫等市场社会主义学者探讨了收入均等和分配平等实现问题。他们认为，资本主义社会由于私有制和剥削的存在，明显地形成了不公正和不平等的弊病，而社会主义与资本主义的根本区别就在于社会主义更强调公平和平等。“社会主义者寻求报酬、地位以及平等，以便最大限度地减少社会的不满，保证人与人之间的公正，使机会均等。它也致力于减少现存的社会分化。对社会平等的信仰是迄今为止社会主义最重要的特征。”

　　（三）中国共产党人关于财富公平分配的理论。新中国成立后，我国几代领导人一直把追求共同富裕作为经济发展的重要目标。毛泽东曾提出“使农民群众共同富裕起来，穷的要富裕，所有农民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超过现在的富裕农民。”改革开放以后，邓小平明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”我国第三代领导人江泽民同志继承了前两代领导人的共同富裕理念，在执政过程中非常注重收入分配不公的问题。“应该承认，现实生活中的消极腐败和收入分配悬殊问题，是人民群众强烈不满的焦点。……只有解决这些问题，才有助于创造良好的社会环境，有助于人们围绕提高效率进行积极攀比。对此，我们必须高度重视。”随着我国经济形势的发展变化，关注和解决分配不公问题已成为当前的重要任务。为此，中共中央政治局召开会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。

　　四、“财政均富”理念的实践识踪

　　（一）西方国家收入分配均等化的实践。（1）目标明确：初次分配培育中产阶级，再分配注重弱势群体。欧美国家在初次分配中确保中等收入人群占多数，再分配中注重完善社会保障和福利制度。他们通过工资、福利和税收调节等来巩固和扩大中产阶级的比重，构建弱势群体的保障“安全网”。（2）均等责任：按照受益和效率原则，合理划分层级政府的事权。从世界范围看，在多层级政府的治理结构中，适度分权与集权是大多数国家普遍采取的财政均富模式。明确政府与市场边界，合理配置政府间事权，按照受益和有效性原则划分支出，财政宪政管理是其普遍做法。（3）均等财权：按照事权与财力对称原则，划分政府间收入。世界上大多数国家，无论是联邦制还是单一制国家都拥有一个相对集中的税收体制和相对分权的支出体制。从集权与分权意义看，各国政府间的收入划分模式大致有分散型、集中型、适度集中、相对分散型。但几乎所有国家都表现出明显的财政收入先集中后给予的特点。（4）转移支付：将转移支付作为平衡地区收入差距的“调节器”。实施转移支付制度的目的，是促进财政能力均等化，实现社会公平，提高国家总体福利水平。总体上看，均等化的范围，与经济发展水平呈正相关的关系。发达国家均等化的范围较大，欠发达国家只能提供基本公共服务的均等化。

　　（二）中国收入分配政策变迁路径。改革开放后，我国一直继承着按劳分配的基本原则。但是，随着市场经济体制改革的逐步深入，收入分配中的公平与效率问题成为理论界和决策部门所面临的重要问题。要效率，还是要公平？还是两者兼得？这个问题是决定我国收入分配政策的基石；随着经济环境的不断变化，我国收入分配政策正在发生重要的变化。党的十三大报告中提出，“我们的分配政策，……在促进效率提高的前提下体现社会公平。”党的十四大报告则强调，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。”十四届三中全会指出，“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则”。自此，“效率优先、兼顾公平”的收入分配政策作为我国收入分配的基本政策得到了贯彻和坚持。应当说，这是符合改革开放后我国的经济发展条件的，无疑是正确的。从十六大开始，中央不仅考虑把“蛋糕”做大，更考虑了“蛋糕”做大以后怎样合理分配、公平分配。十六大报告明确指出，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”党的十六届六中全会又提出，到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，就是城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成。考察我国分配政策的变迁路径，不难发现，我国的收入分配政策在注重社会整体福利增加的同时，更加强调个体之间的公平，强调人人享受社会进步的成果。

　　（三）现行分税制体制均等化功能逐步显现。从我国财政管理体制变迁轨迹看，现行体制也正在实践着共同富裕的理念，财政体制正发挥其功能作用努力缩小区域间财力分配差距，增进社会公平。从完善体制方面，推行省直管县财政体制，实行“乡财县管”管理方式；从增强地方税收能力方面，打破企业隶属关系对所得税实行中央与地方共享，推行增值税转型扩大地方收入规模；从保障绝大多数人利益方面，提高城市离退休人员基本养老金标准和城市最低生活保障水平，扩大城市居民低保范围；对农民“多予少取”惠农政策，在农村建立和完善农村医疗保险和养老保险制度，等等。但是，由于我国区域面积广阔，政治、经济、社会、历史等方面要素禀赋差异较大，财政体制调控个人收入和区域间财力间差异的功效远未得以有效发挥。为了实现社会主义共同富裕的目标，只有用“财政均富”理念来完善公共财政体系进而建立起来的收入、支出等一系列分配制度，才能解决市场经济体制下区域间财力分配中出现的不公平问题，促进实现共同富裕。