我国传媒产业发展问题研究

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　　中国传媒产业正在步人一个新的发展阶段，即从更多地依靠政府政策主导和财政拨款的发展阶段向由政府政策和市场机制共同推动的发展阶段跨越。同时，在全球化和信息化背景下，国际传媒竞争日趋激烈，传媒产业的技术和经营模式不断变化。为提升我国传媒产业竞争力，需要清醒认识传媒产业的发展现状、发展中存在的问题，探索市场调节和政府调控的合理搭配，调整传媒产业政策，促进传媒产业经济功能和社会功能的协调发展。



　　一、我国传媒产业发展现状及特点



　　本文所指传媒产业， 包括新闻业、出版业、广播业、电视业、电影业和音像制作业及以数字技术和互联网为基础的如IPTV(互动电视)、手机动画、手机短信、3G手机、数字电视、电子图书、博客、播客等。



　　（一）传媒产业总量已初具规模



　　我国传媒产业发展很快，已具有相当规模。从1990 年到2005年，第三产业占国内生产总值的比重，从31.3 %上升为40.3%。[2]在第三产业中占据重要位置的传媒产业，在国民生产总值中的比重不断上升。



　　根据2003 年的统计，中国内地公开发行的报纸达2100 多种，期刊9074种，出版社570家，电视台363 座，广播电台1579 座， 广告公司10万家（2005年），网站近668000个（2005年），电视剧制作单位307 家，广播影视制作经营机构886 家[3]，它们构成中国传媒产业的核心部分。



　　2005年，中国传媒产业的总收入达到3250亿元人民币。其中，报刊广告收入469.36亿元，广播电视媒体收入888.76亿元，网络媒体收入41.7亿元。[4]



　　（二）传媒产业中行政事业单位比例过大，市场化程度偏低[5]



　　根据第一次全国经济普查资料显示，2004年末，我国新闻出版业有5015个法人单位，就业人数28.02万人，其中事业单位3196个，占总数的63.7%，就业人数16.81万人，占总数的60%。广播电视电影和音像业共有14002个法人单位，就业人数40.33万人，其中事业单位9155个，占总数的65.4%，就业人数29.93万人，占总数的74.2%。从新闻出版业、广播电视电影和音像业的数据可以看出，全国传媒产业法人单位中，事业单位数以及事业单位的就业人数所占比例过大。这说明我国传媒产业的发展还未能适应市场经济的形式，还存在太多计划经济的痕迹，市场化程度还比较低。



　　（三）传媒产业（包括企业和企业化管理的事业单位）资产规模偏小，运营效益不理想，有些行业仍然亏损



　　与其他行业相比，我国传媒产业明显存在资产规模小、运营效益差的问题。以新闻出版业、广播电视电影和音像业为例（见表1），新闻出版业、广播电视电影和音像业的资产分别仅为1055亿元和471亿元，总资产收益率最高的新闻业因为垄断性的政策保护也只有7.9%，电影业甚至处于亏损状态。但这种状况也预示我国传媒产业发展有很大的潜力和空间。



表1　2004年新闻出版业、广播电视电影和音像业资产等情况[6]（单位：亿元）




资产
负债
营业收入
利润

总额
营业

利润
总资产收益率%


主营业务

收入

新闻出版业

新闻业

　　出版业
1054.8

27.8

1027.0
356.4

11.3

345.1
586.2

16.2

570.0
563.6

15.8

547.8
73.1

2.2

71.0
59.7

1.2

58.5
6.9

7.9

6.9

广播电视电影和音像业

广播

电视

电影

音像制作
470.8

85.7

141.7

216.7

27.0
212.2

37.8

57.6

107.7

9.2
125.3

20.5

47.8

46.7

10.4
119.3

20.2

47.1

41.7

10.2
4.0

2.7

3.0

-1.8

0.03
-0.2

0.7

1.8

-2.6

-0.1
0.8

3.2

2.1

-0.8

0.1




　　（四）传媒产业以国有资本为主导



　　中国传媒产业国有资本仍占主导地位，以新闻出版业、广播电视电影和音像业为例（见表2），新闻出版业国有资本比例占到85.3%，港澳台资本和外商资本所占比例分别为0.1%和0.3%，在新闻业中，港澳台资本和外商资本比例均为零；在广播电视电影和音像业中，国有资本比例占到54.9%，港澳台资本和外商资本所占比例分别为2.4%和1.1%。



　　我国传媒产业政策对国有、民营和国外资金区别对待。中办发［2001］17号文件将资金类型分为业内资金和业外资金，业外资金又分为国内资金和国外资金，而国内资金又进一步分为国有资金和非国有资金。不同层次的资金可以参与传媒运作领域的优先权排序为：业内资金可以介入几乎全部传媒领域的运作；业外资金中的国有大型企业资金经批准可以有限责任公司或股份有限公司的方式参与报业集团、出版集团、广电集团的经营部门的运作；非国有资金和境外资金可以参与发行集团、电视集团的运作等。



　　国发［2005］10号文、《关于深化文化体制改革的若干意见》（中共中央、国务院）明确规定，党报、党刊、电台、电视台继续保持事业体制。2005年8月，国务院发布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，扩大了非公有资本进入传媒产业的领域，但强调国有资本的控股地位。



　　中国传媒产业的对外开放是严格限定的。国家明确禁止外资企业进入新闻领域，严禁外资进行“频道经营”，外资机构不能选择国内的电视节目播出机构作为合作方，不能参与境内电台、电视台的经营业务，并严禁外资机构假借合作引进境外频道和节目。



　　为适应对外开放的新形势，我国陆续对《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》等作了相应修改并重新颁布。明确界定了传媒产业的开放领域，进一步严格行业准入制度和对传媒产品进口的限制。2004修订了《外商投资产业指导目录》，进一步明确了“限制外商投资产业目录”和 “禁止外商投资产业目录”。[7]



表2　2004年新闻出版业和广播电视电影和音像业的投资情况[8]（单位：亿元）




实收资本
  

国家资本
集体资本
法人资本
个人资本
港澳台资本
外商资本

新闻出版业

新闻业

出版业
162.2

4.5

157.8
138.3

4.2

134.1
1.3

0.01

1.3
19.6

0.2

19.4
2.4

0.06

2.3
0.2

0

0.2
0.4

0

0.4

广播、电视、

电影和音像业

广播

电视

电影

音像制作
180.8

21.6

67.1

78.5

13.6
99.3

14.1

37.2

44.0

4.0
9.4

0.3

4.4

4.2

0.4
43.7

5.3

15.9

18.6

3.9
22.3

1.8

8.0

7.6

4.8
4.3

0.02

1.4

2.6

0.3
1.9

0.03

0.1

1.5

0.2




　　（五）传媒产业地区发展不平衡



　　传媒产业在地区的发展与地区经济发展情况密切相关，中国东部地区的经济明显比西部地区好，因此传媒产业也呈现这种态势，而且东西部差距有越来越大的趋势，尤其是技术和设备投入不足，影响了西部地区整体水平的提高。从各个城市的发展情况来看，北京、上海、广东等经济发达地区与青海、宁夏等经济欠发达地区比较，传媒产业发展状况非常不平衡（见表4）。



表3　五地区传媒产业企业法人单位数比较[9] （单位：家）




企业法人单位数

北京
上海
广东
青海
宁夏

新闻出版业
571
163
157
1
2

广播电视电影和音像业
886
385
384
18
21


  

　　二、存在的主要问题



　　（一）传媒产业的“条块分割”



　　长期以来，受政府管制的影响，我国传媒产业条块分割，形成了森严的行政壁垒和区域市场壁垒，传媒资源无法通过市场实现优化配置。所谓条块，从“条”的方面来说，就是按照国家的行政系统组织来进行，强调纵向的“归口管理”；从“块”的方面来说，就是强调各级地方党委和政府的属地管理。在目前的体制转轨过程中，“条块分割”使依靠行政组织和行政手段来形成垄断成为可能，使得跨媒体、跨地域的经营很难进行，也使一些实力雄厚的传媒无法向外扩张。



　　（二）传媒集团的行政化组建



　　传媒集团的组建本该以市场配置为主，但我国的实际情况却以计划配置为主，即政府运用行政手段，以计划调配的方式将有关传媒机构简单合并在一起。计划配置使传媒被迅速组合在一起，短期内降低了传媒集团组建的成本，但非市场化的集团组建方式并不是资产重组，而只是机构重组，其本质主要是以权力为核心的利益再分配。传媒集团虽然挂牌成立，但体制、机制和过去相比变化不大，仅是单体的叠加、合并，只呈现“物理反应”而没能产生“化学反应”，必然使组建后集团成员之间的磨合周期、耗散成本与经营成本增加，并对传媒集团的长期可持续发展构成了极大的障碍。



　　由于对传媒的公共性和产业化的认识还存在分歧，因而在体制安排方面，已经组建的几十家传媒产业集团大多还都按照“事业体制、企业化运营”的二元体制结构在运行，这种过渡性的、非规范性的体制形态使之在财务管理、对外投融资合作、建立规范的激励和约束机制等方面难以迈开实质性步伐。



　　（三）对传媒产业的多头管理



　　与西方独立、特定的传媒规制部门不同，中国传媒产业的管理隶属于多个部门：中宣部、广电总局、新闻出版总署、文化部、国务院新闻办，还有财政部、税务总局、信息产业部等等。每个部门各管一段，沟通协调难度大。比如对于网络新媒体，国务院新闻办、中宣部、文化部、信息产业部都有规制的权力和义务，以至于多头审批、政出多门、相互不一致的现象屡屡发生。



　　传媒产业多机构分割权能的体制弊端很多：各机构不能也不必对国有资本经营效果承担责任；容易所有权“越位”与“缺位”并存，各机构有权又不明确责任，可以抢着“管”企业，又可以在有问题时不“管”企业。“所有权”越位，政企界面不清，缺位，易出现内部人控制；增加机构协调成本和企业负担；最大问题是它与竞争性公司必须及时决策的客观要求有根本性冲突，竞争性公司在做需要所有者机构批准、认可的决议时，由于涉及多个部门，并且是按行政程序而非公司法程序履行手续，决议时间往往不可控，容易造成决策损失，但政府部门并不承担责任。



　　（四）传媒产业结构单一、产权主体缺位



　　20世纪90年代以来，我国陆续组建了一些出版集团、报业集团、广电集团，有些传媒企业也进行了股份制改造，但绝大部分还是国有独资。传媒产业产权结构的单一化，使得传媒产业在经营中受到非经济因素的影响和制约的局面很难改变，束缚了传媒产业成为独立的市场主体。



　　我国传媒产业产权主体是国家，但是由于媒体国有资产产权体系没有相应变革，媒体资产产权实际上处于“虚置状态”。 党委只进行政治领导，不能行使所有者代表的职权；政府的广电、新闻出版部门或党委宣传部并不是法律意义上的媒体资产的国家代表，却能通过行政手段干涉媒体资产运营。在国有产权制度没有进行根本性改革的情况下，一些传媒集团所建立的法人治理结构与现代法人治理结构相距甚远，多数传媒集团实际上是“翻牌公司”。产权主体缺位，使得传媒产业产权不清，规则不明。



　　（五）网络融合导致的部门利益对立及监管困境



　　卫星技术、数字技术等信息技术的发展，使传媒产业内部以及内部和外部之间的互相渗透成为一种必然，也使传媒产业内部出现利益之争，如数字电视和IPTV的竞争实质是电信与广电两大利益集团的较量和博弈。国务院办公厅第82号文〔1999〕明确规定“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”。传统监管体制导致了广电网络与电信网络的不公平竞争，从短期看是在保护广电部门利益，从长期看则是在损害广电部门竞争力。



　　广电网络与电信网络具有相似的技术经济特性。电信业重视网络的经济监管，广电业重视产业的社会政治监管。二者传统上采用分行业纵向监管的体制。网络融合正在对传统的分行业纵向监管体制提出挑战。广电业特性的变化是一个渐进的和长期的过程，在网络融合的初期，广电业的社会政治特性仍然非常强。当网络融合发展到一定阶段，广电业传统监管体制的基石将不复存在。因此，需要根据产业的特性的渐进变化，不断调整传统的监管体制。?



　　三、政策建议



　　（一）建立和健全适应市场经济规律的传媒产业规制体系



　　由于中国特定的社会传统和经济、政治环境，中国的传媒产业规制变革不能照搬别国模式，但必须要有明晰的规制体系，让传媒的产业属性在市场环境中充分显现，政治属性或意识形态属性由相关部门充分掌控并有被共同认可的边界和尺度。



　　以美国为例，其有关媒体的法律和政策之多、之细远远超乎我们的想像。从其它国家的经验来看，各国政府的规制手段虽然其强度和执行方式有时大相径庭，但规制体系具有相似性，包括：法律法规、所有权制度、税收政策、财政支持政策、产业调整政策和导向政策、兼并收购政策等。



　　我国应借鉴国外的成功经验，根据具体国情，建立和健全有关传媒产业的规制体系，使传媒、受众、经营者、管理者都明确自己的权利和义务，在法律的规制下运作。



　　（二）有必要设立以资本管理为主要职责“统一权责”的国有传媒资本所有权行使机构



　　建立传媒产业国有资产出资人制度，是我国传媒产业发展中急需解决的一个迫切问题。



　　我们认为应该建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构。“统一权责”的含义是将各项所有权权能基本上都集中到一个机构行使，并明确相应责任。这样的体制安排，有利于解决权能分散弊端；与现代经济学、管理学认可的在“经营和所有分离”情况下，公司所有者机构必须同时有公司剩余分配权和控制权、必须权力和责任一体的原则一致；符合国际经验，世界上大多数国家尤其是传媒产业比较发达的国家，如美国、英国等，都设有专门的机构对传媒行业进行直接或间接的管理。



　　建立统一权责的国有传媒资本所有权行使机构，是为了传媒企业产权关系明晰到位，不意味传媒企业与其他的国家机构没有关系。传媒企业还必须接受与自己有关的其他国家行政管理机构的职能管理。



　　（三）明确媒体职能定位及产业属性，分类推进传媒的企业化改制



　　传媒产业在中国政治和社会中的地位独特，传媒产权多元化是一个敏感而复杂的问题，公益性传媒产业和经营性传媒产业在改制中要区别对待。党报、党刊、电视台、广播电台、人民出版社属于非经营性传媒产业；除此以外属于经营性传媒产业。



　　非经营性传媒产权多元化改革。在非经营性媒体中，将经营部门从媒体剥离，使得媒体出版权(编辑权)和经营权相分离，编辑出版部门仍作为事业单位。剥离之后的经营部门组建成公司，实行产权多元化改制。



　　经营性传媒产权多元化改革。仍然保持事业体制的传媒要转制为企业，已转制为企业但仍然是单一的国有企业的传媒要转变为股份制多元化企业。无论哪种转制，都必须取消事业法人、事业编制和行政级别。



　　为防止媒体失控而影响舆论宣传，政府可以制订专门法规加大对媒体企业的监控力度，并通过现代企业制度下的法人治理结构实现对传媒宣传业务的调控，并不一定需要国有资本的绝对控股。



　　（四）改革广电监管的体制，建立电子通信业的统一监管框架，并改革内容监管的方式



　　随着技术进步，网络融合将会加速发展，传统体制与技术进步和产业结构变化的矛盾会越来越多。因此，政府应该尽早着手改革，促进技术进步和产业发展。



　　构建统一的电子通信监管框架。将广电网络运营业和电信网络运营业作为一个完整的电子通信业，根据产业特性制定统一的法律、法规监管框架，统一网络的监管机构。同时保留广电网络必要的社会监管，如网络的覆盖要求、技术标准、“必须转播”义务、服务质量等等。



　　改革内容监管的体制，加强社会政治监管的效果。网络融合要求政府更加重视电子网络的社会政治监管。网络融合对传统体制提出挑战，并不意味着政府要放弃社会政治监管，而是要改革监管的体制，如建立电子信息服务的统一监管框架、建立分类监管制度等。



　　加强内容监管与网络监管的协调。内容监管与网络监管并不能完全独立，内容监管的一些措施还需要网络监管的配合。

spuer

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