征信制度的国际比较与借鉴

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[摘要]我国征信业正处于起步阶段，借鉴国际征信业经验对于构建我国征信制度是有益的。本文从征信制度国际比较的角度，研究分析国际上征信法律体系特征、征信行业组织模式及其监管，并结合我国人文、经济环境，从维护消费者的权利、允许私营征信机构发展、坚持中央银行监管与行业自律相结合三方面，探讨建立我国征信制度的基本对策。

　　征信制度是一国征信活动所必须遵循的规范或准则，是征信业健康发展的根本保障。征信制度的一般框架中包括三个最基本的部分：征信法律法规方面的建设，征信行业组织模式的规定，对征信行业的监督管理。
　　
　　一、征信法律体系的国际比较
　　
　　由于世界各国经济特点、发展水平以及历史文化和生活习惯等诸多方面的差异，各国征信制度在法律体系建设方面呈现出不同的特征。以下着重就征信的立法对象、立法目的、信息数据内容的采集范围、消费者的权利及征信机构的义务等进行比较分析。
　　
　　（一）征信立法对象的比较
　　
　　在征信行业较发达、征信体系较完善的国家中，依征信的立法对象不同分为两类。一类是以征信活动或征信机构为立法对象，专门制定相关法律法规。如墨西哥颁布了《征信局法》，秘鲁颁布了《私营征信机构和个人信息保护法》。美国是此类国家中最典型的代表，其关于基本信用管理的相关法律目前多达17部，其中最重要的当属《公平信用报告法》。另一类国家则以个人数据保护为主要立法对象，信用征信只是作为个人数据保护法规范的对象之一。比如英国的《数据保护法》，德国的《联邦数据保护法》，瑞典的《个人数据保护法》等，这些法律规范不仅包括个人征信活动，还涉及医疗、市场营销等诸多可能与个人信用有关的信息。
　　
　　（二）征信数据管理规定的比较
　　
　　各国征信的立法对象虽然不同，但有一个共同的立法目的：寻找个人隐私保护与信息采集、披露的平衡。由于社会的发展，人的需求范围的扩大和层次的提高，愈加要求对隐私的尊重，但各国对隐私保护的侧重点和保护程度并不一样。
　　
　　美国《公平信用报告法》意在保护消费者免受流通中的不准确信息的影响，以便保护消费者的名誉，其规定：征信部门出于有关信贷活动、有关就业目的、有关保险业务目的不需要数据主体同意即可进行数据的采集。《公平信用报告法》还同时规定了在信用报告的使用上，不需要数据主体同意的机构或个人。
　　
　　英国《数据保护法》规定，在采集消费者信息数据时应当将信息的内容、收集的目的、可能的使用者以及信息的来源通知数据主体；在信息的披露和使用上，除征信机构已为得到数据主体同意做出努力但未有回应、数据主体没有能力表示同意、有责任对信息保密三种情况外，必须经数据主体的同意。
　　
　　在法国，征信机构不仅每次采集个人数据，录入数据库时必须告知数据主体并获得书面同意，而且每次披露和使用信用报告时必须再次取得数据主体的书面形式认可。
　　
　　（三）信用内容采集范围的比较
　　
　　征信活动中，对于信息数据内容采集范围的规定和限制，各国也不尽相同。
　　
　　美国《公平信用报告法》规定可采集的信息包括：（1）消费者身份识别信息；（2）贷款账户的余额、授信额度、偿还历史等；（3）与信用有关的公共记录。但不包括：（1）个人之间的交易活动信息；（2）公司内部之间的交易活动；（3）信用卡发卡机构给予消费者直接或间接的授信额度；（4）超过10年的破产信息和超过7年的民事诉讼、民事判决和逮捕，以及拖欠税款等负面信息。显然，美国征信机构采集的信息包括正面和负面的。英国《数据保护法》只是要求征信机构在采集数据时不得超过已声明的目的，以及由此目的所确定的数据采集、储存和使用范围。澳大利亚的法律规定，信用报告只包括过去5年内的负面信息，只有消费者在过去5年内发生过借款行为时才有信用档案，且放贷机构不得报告最高贷款金额，当前贷款余额，授信额度等类似正面信息，而法国、比利时的公共征信系统只报告负面信息。
　　
　　（四）消费者的权利和征信机构义务的比较
　　
　　虽然信息内容的采集范围不同，但国际上普遍认为，对于征信对象的敏感信息应当特别受到保护。如美国《公平信用报告法》规定，不得因性别、种族、宗教信仰和婚姻状况产生对申请人的歧视；英国《数据保护法》及欧盟法令也都规定对种族、政治观点和党派、宗教信仰等个人信息不得采集。
　　
　　关于消费者的权利和征信机构的义务，尽管各个国家的规定不完全一样，但共同点甚多，最突出的是重视维护消费者的权利。美国《公平信用报告法》规定，消费者有权查看自己的信用档案记录，当消费者提出申请时，征信机构必须向其提供信用档案以及最近曾查询过此档案的机构名单。当消费者认为信用档案中存在不实信息而提出异议时，除非消费者的提议没有任何根据，否则征信机构必须对有异议的信息重新核查，并向消费者提供一份书面信息核查报告。《公平信用报告法》还规定，信用报告使用者使用信用报告后对消费者采取不利的行为时，如拒绝贷款、保险、应聘等，必须书面通知消费者，并告之提供信用报告的征信机构名称、地址及电话号码。英国《数据保护法》规定，数据主体有权知道有关自己的数据信息是否被采集、录入和存储于数据库，并在可能损害自己或他人的情况下要求停止对个人数据的采集和录入。建立公共征信系统的欧洲国家的隐私保护法则规定，个人数据只为批准信贷的目的而提供，借款人有权检查并更正其在公共征信系统的档案。瑞典的《个人数据保护法》规定，征信机构有义务免费向信息数据主体提供其本人的信息内容、信息来源，以及在信息第一次披露给第三方之前必须先提供给数据主体。
　　
　　二、征信行业组织模式的国际比较
　　
　　目前世界上有两种征信行业组织模式，即公共征信系统和私营征信系统。国际上一些国家如德国、阿根廷、巴西等，公共征信系统占主导，但并不杜绝私营征信系统的存在，即两种模式共存；还有一些国家，如美国、英国，征信活动基本由私营征信机构控制，私营征信系统占绝对优势地位；而只存在公共征信系统的国家比较少见。
　　
　　（一）公共征信系统和私营征信系统在性质和运作方式的比较
　　
　　按照欧洲中央银行行长委员会的定义，公共征信系统是指“一个旨在向商业银行、中央银行以及其他银行监管当局提供有关公司及个人对整个银行体系的负债情况信息的信息系统”。其一般由政府主导，不以盈利为目的，由中央银行或金融监管当局负责运作和管理，主要目的是为了满足商业银行的贷款决策和风险管理需要，便于金融监管当局对金融机构风险暴露的监管，以及为货币政策的制定和宏观经济的分析提供数据服务等。私营征信系统一般由企业或个人投资组建私营征信机构而成，具有法人资格，以市场化方式运作。其主要目的是规范商业道德行为，提高经济中的透明度，促进更为公平的商业基础的形成，以便利风险评估及商业和金融交易的完成。公共征信系统是一种强制性的信用信息交换机制，金融机构必须按要求提供有关借款人和贷款的数据信息；私营征信系统则是以自愿交换的方式从金融机构、非金融机构获得有关企业和个人信用情况的数据。从两种模式的特点来看，虽然有许多不同，但应该说两者之间是互补而非替代的关系。
　　
　　（二）公共征信系统与私营征信系统在信息采集来源上的比较
　　
　　在信息采集的来源上，私营征信系统一般比公共征信系统的渠道更广阔。公共征信系统通常依靠政府法律法规强制性的从金融机构采集借款企业和个人信息，金融机构有向征信机构报送信息数据的责任。私营征信系统通常以协议或合同的方式采集数据，数据主要来源包括：提供信用工具和服务的金融机构（包括租赁公司，信用卡发卡机构），政府掌握并对公众开放的公共记录（如破产、欠税），零售商、批发商之间信用交易及给予消费者的消费信贷。在美国，数据来源还包括信贷申请者申请表中的信息（如职业、年龄、收入等），处于第三方地位的数据处理公司，这类公司主要收集有关消费者社会经济行为的数据（如估算消费者收入）。
　　
　　（三）公共征信系统与私营征信系统在信息采集内容的比较
　　
　　在信息采集的内容上，公共征信系统和私营征信系统对待个人征信与企业征信存在着一定差异。个人征信方面，公共征信系统和私营征信系统都收集消费者的姓名、贷款金额和贷款类型；采集数据主体的地址、纳税人身份信息、纳税信息、婚姻或就业状况信息的私营征信系统依次占90%、75%、17%、60%，而公共征信系统依次为39%、54%、2%、12%。在美国，私营征信机构还采集房屋租赁、电话费支付情况等信息。企业征信方面，90%以上的公共征信系统采集数据报送机构名称、贷款金额、公司名称、贷款类型；80%以上的私营征信机构采集公司名称、地址、贷款金额和纳税人身份号码，以及数据报送机构的名称。由于私营征信系统和公共征信系统的目的不尽相同，私营征信系统有可能收集更详细全面的企业数据，包括企业所有者姓名及其纳税信息、资产负债表，以及关联企业信息等，而公共征信系统这些方面受限制较多。
　　
　　（四）公共征信系统与私营征信系统在服务范围方面的比较
　　
　　在业务服务范围方面，公共征信系统的产品服务对象一般只限于提供数据来源的金融机构，中央银行以及金融监管部门。由于信用数据只在金融系统内部之间流动，有利于金融机构的信用风险管理，同时监管当局可以得到大额借款的借款人和银行风险最新情况，便于对金融包括征信业的掌控。而私营征信机构可以向法律所允许的社会主体出售信用信息和咨询服务，甚至包括向公共征信系统提供数据，这对于在更广范围内降低社会信用风险是有利的。
三、征信监管体制的国际比较
　　
　　在以市场化方式运作为典型代表的美国，征信业的监管以完善的法律为基础，采取政府监管机构负责执法与民间组织协调管理相结合的办法。政府监管机构包括：银行系统的财政部货币监理办公室（Office of Comptroller of the Currency，OCC）、联邦储备系统（Federal Reserve System），非银行系统的联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）、司法部（Department of Justice）等。监管者的作用及监管方式主要在于：一是根据法律制定征信活动的具体执行细则，当法律法规有所变化时，及时做出调整和修改，同时监督征信机构行为是否符合法律规范，并采取诸如罚款手段等惩罚性措施促使其改进行为；二是对消费者进行征信教育，让其了解在征信活动中所拥有的权利和解决争议的方式或方法；三是进行调查和研究，当消费者行使权利而征信机构没有反应时，监管者可以向当地政府投诉，并要求征信机构采取符合法律规定的行为，改善服务等。主要民间管理组织包括：美国信用管理协会（NACM）、美国银行公会（American Banks Association）、信用报告协会（Associated Credit Bureaus，Inc.）等。这些民间组织一般代表会员（征信机构）的利益，参与征信相关法律的制定与修改，提供金融、征信从业人员的职业道德和业务素质的教育、培训，对征信行业的发展进行研究，举行研讨会、会员年会等。
　　
　　比较发现，建立征信制度的国家有一个共同点，即都依据法律法规监管信用数据的采集和使用（如前所述），除美国制定了全面的监管框架外，其他国家的监管也有特色。首先是对征信机构市场准入的监管，在欧盟和阿根廷，成立征信公司必须向国家数据保护机构登记，而在美国、巴西等国成立征信公司是不需要特别审批的；其次，国际上征信业监管部门的设计，美国是专业的机构负责监管，大部分拉美国家由中央银行或银行业监管机构负责，墨西哥则由承担监管金融机构的四个政府机构共同承担，而智利则完全依赖司法系统；第三，与私营征信系统不同，公共征信系统通常强制性要求中央银行监管之下的所有金融机构都必须参加该系统，但各国的参加机构有差别，对于被强制参与征信系统的金融机构必须定期、准确地报送信息，否则将分别受到行政、民事或刑事处罚；第四，欧洲一些公共征信系统的国家对信用数据的采集作出限制，要求其必须高于某一贷款限额，如德国最低贷款金额大约为150万美元，意大利为8.3万美元，法国为8.2万美元。
　　
　　四、对我国征信制度建设的借鉴
　　
　　我国现阶段急需建立征信制度，但作为征信制度基础的法律法规尚未建立，最新的与个人征信有关的规章来自于中国人民银行制定的、自2005年10月1日起实施的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。笔者认为，借鉴国际征信业的发展经验，应着重从以下几个方面建立和完善我国征信制度。
　　
　　（一）维护消费者的权利，寻求信息采集、披露与个人隐私保护的平衡
　　
　　1、信息数据采集应维护消费者的知情权和隐私权
　　
　　《暂行办法》规定，商业银行要准确、完整、及时地向个人信用数据库报送个人信用信息，不需个人同意。这没能体现对消费者拥有自己信用信息所有权的尊重，消费者不知自己的信用信息是否被采集和储存，也不知已被采集的信用信息是否公正、客观、准确。《暂行办法》没有规定不能采集和不需报送的信息，如党派、宗教信仰、婚姻状况，疾病等敏感信息，这些信息一旦被采集、使用可能引起歧视。笔者认为，对信用信息的采集，虽不需要数据主体同意，但应以书面、电话方式告之数据主体，或为其提供比如免费查询本人信用信息的渠道，以便消费者核实或提出异议。
　　
　　2、信用信息的使用应保护消费者的投诉权
　　
　　《暂行办法》规定了消费者提出“异议”的解决程序，但商业银行如何使用报告，以及商业银行在使用信用报告后做出对消费者不利的决定时，消费者缺乏合法的维权途径。笔者建议，监管部门应要求商业银行在使用信用报告时告之消费者，赋予并保护消费者对商业银行不当使用信用报告进行投诉的权利。由于我国消费者的维权意识和维权能力普遍不高，管理部门同时应加强宣传消费者在征信活动中的权利以及行使权利的方法，增强消费者对信用报告的信心。
　　
　　3、信用信息的全面性、时效性更能体现消费者的信用状况
　　
　　《暂行办法》只规定信用数据来源于商业银行，因此，一些散布于公共机构和其他企业（比如税务部门、法院、电信公司、移动通信公司等）的个人有效信息不能很好的被利用，而全面的信息更能客观、公正的评价消费者个人的信用。《暂行办法》对于违法、违规等负面信息没有规定保留期限，这将降低消费者的纪律约束，不能激励失信者改过自新，不利于和谐社会基础的构建。笔者同时认为，正面信息也应有时效期，因为过去太久的记录并不能完全代表现在的信用状况和守信趋向。
　　
　　（二）允许私营征信机构与公共征信机构并存发展
　　
　　目前，我国征信行业组织模式与欧洲公共征信系统极其相似，由中央银行负责组建和管理。前面谈到，国际征信业的经验表明，公共征信系统与私营征信系统是互补而非替代。征信业在我国基础比较薄弱，在法律法规不健全的情况下，政府运用行政力量，强制性要求金融机构参加由金融管理部门负责组建和管理的公共系统，对较短时间内建立公共征信系统会产生事半功倍的效果。尽管如此，我国征信业现阶段仍应允许私营征信机构的发展，与公共征信机构并存，甚至可以考虑，未来应以私营征信系统模式为主。征信业本质上属于市场服务中介机构，政府的干预更多的应体现在征信立法和行业监管方面，不需要动用公共资源直接建立和运作征信机构。私营模式能节约政府成本投入，而且信息来源更为广泛，信用产品更为齐全，更重要的是私营征信系统不仅能为银行系统服务，更能适应完善社会信用体系和经济发展的需要。另外，还可以避免公共征信机构依附于政府部门时容易出现非公平竞争和低效率的现象。
　　
　　（三）在征信机构业务模式方面实行有特色的专业化征信服务
　　
　　在征信机构业务模式上，笔者认为现阶段，企业征信与个人征信宜分开进行，即强调有特色的专业化征信服务。首先，企业比个人在经济地位上不处于弱势，企业征信的隐私法律保护要求与个人不同，于是征信立法的侧重点也不一样；其次，企业与个人身份识别方式不同，企业应该有全国统一的识别编码，比如美国就有邓白氏商业记录编号（DUNS）、美国标准工业编码（SIC），而个人可用身份证号来确定；最后，企业和个人所采集的信息内容不同，企业的融资需求与个人的消费信贷也不同，信用评分的方式和标准也不一样。因此，二者的不同特征要求征信行业的建设要有步骤、分重点的进行，专业化是快中取胜的秘诀。国际上著名的征信公司中，邓白氏（Dun & Bradstreet）以企业征信为主，全联公司（Trans Union）、益百利（Experian）等以个人征信为主，他们在各自的领域都取得了巨大的成功。
　　
　　（四）坚持中央银行监管与行业自律相结合的监管模式
　　
　　1、明确中央银行征信监管的地位与职责
　　
　　征信行业是社会信用体系建设的重要组成部分，中央银行作为唯一的征信监管当局具有合理性，可以避免像国外多家机构共同监管引致相互扯皮而降低监管效率。
　　
　　2、抓紧征信立法，依法监管征信活动
　　
　　在允许私营征信机构与公共征信机构并存发展的情况下，应规定征信机构市场准入门槛，明确其最低资本金、从业人员资格条件、机构内控制度等方面的要求。规范征信业务管理制度，统一信息数据采集范围，明确负面信息保存时间，依法惩处恶意泄露隐私、滥用信用报告等违法违规行为。要求征信机构保证数据库的安全，严格监管征信数据的跨国流动。
　　
　　3、建立征信业协会，加强市场纪律约束
　　
　　征信业协会的成员组织应相互监督，加强与官方监管机构合作；研究征信业发展规划，提高征信水平；做好征信宣传，对失信者形成强大的道德约束；引导消费者对征信活动的监督，发挥信息数据主体的监督力量，因为利益主体的监督对于实现隐私保护，提高信用报告质量是最有效的，并且具有长久的动力。

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