完成多哈谈判需要更富创新的思考

kiyuwwb

[摘要]为了成功实现发展和减贫的目标，贸易在今天已经成为一国政策组合中至关重要的组成部分。对于贸易、发展和增长如何才能彼此协调以形成一个和谐的整体，人们需要更富创造性的思考。贸易援助是解决这种困惑的关键部分。它为所有人提供了把关于更深层次的国际合作承诺转化为具体行动和有意义的结果的重大机会——当然也是挑战。人们应抓住这个机会。

　　我同意联合国贸发会议《贸易与发展报告（2006）》（以下简称报告）中关于贸易有助于发展和减除贫困的观点。为了成功实现发展和减贫的目标，贸易在今天已经成为一国政策组合中至关重要的组成部分，当然除此之外还必须包括许多其他政策。这意味着，不要盲目地坚持自由贸易。但这同时也意味着，不要盲目地坚持政府可以无所不为，当然更不能盲目地坚持保护主义。如果贸易开放并不充分，这依然是一个必要的组成部分。这是我所称的“日内瓦共识”的核心。
　　
　　因此，对于发展中国家而言，市场准入是这种政策组合中的重要组织部分。到目前为止，在改善进入发达国家的准入条件方面已经取得了进展，但很明显在农业和劳动密集型产品领域还有许多工作要做。当然，这是多哈授权的一个重要部分。多哈谈判的成功结束，将在降低关税、解决关税高峰和关税升级等方面取得实际的进展，并且将实质性地削减扭曲贸易的农业补贴。因此，看到科菲·安南在报告前言中关于为成功结束本回合谈判应该拿出必要的决心和政治勇气的呼吁，是令人高兴的。
　　
　　报告正确地指出，我们在确保非关税贸易措施和壁垒不使关税领域的进展变得无效方面依然面临挑战。报告认为，反倾销措施影响了发展中国家的出口。但我想指出，这不仅仅是一个“北——南”问题。近年来，发展中国家已经成为反倾销措施的最频繁的使用者，不仅针对发达国家，而且更主要地是针对其他发展中国家。
　　
　　实际上，尽管发达国家依然为发展中国家提供着重要的市场准入机会，但这种情况正在发生变化。近些年来，南－南贸易比北－南贸易更有活力，因此我们可以明显的看到，发展中国家的贸易政策也对彼此的贸易前景和机会产生影响。
　　
　　报告将政策自主性和政策空间作为重要的一部分内容。联合国贸发会议的基本观点是，在金融或贸易领域的国际承诺正阻碍着发展中国家实现其真正的发展潜力，因为政府被阻止以对实现发展所必须的方式去干预经济。
　　
　　当主张这种观点时，我相信，重要的一点是不要局限于政策空间，而应该讨论良性的政策空间问题。在以事实为依据的基础上，我们需要对为什么需要某种特定的政策做出令人信服的解释。
　　
　　以《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs）为例，我相信，如果允许业绩要求，那么出口的国内附加值未必能够提高。我们能够确信那些试图使用业绩要求的发展中国家将很容易地吸引到外资吗？另一个问题是，能否通过关税结构使TRIMs协议的目标更有效地实现，起码是以有效率的方式。
　　
　　另一个例子是《补贴与反补贴措施协议》，这也是一个被指责为侵犯国家规则制定权的协议。似乎另一种选择将是没有任何的补贴纪律，而这将引发一个问题。我们是否要主张WTO能够对发展做出的贡献就是确保发展中国家在这个领域没有任何义务？或者出口补贴应该被允许？
　　
　　很显然，在对补贴规则达成协议时，WTO的立法者们，也就是WTO的成员们，也确保了最不发达国家的必要灵活性，并且在出口补贴方面也对人均GDP低于1000美元的国家给予了灵活性待遇。因此，所有最不发达国家和许多发展中国家均豁免于对出口补贴的禁止。
　　
　　在工业关税方面也经常有关于政策空间的主张。报告中关于关税承诺方面的“灵活性”主张基于以下理由：1）税收需要；2）发展中国家在提高税收收入以实施补贴方面的更大困难；3）在实施一项工业政策时为实现不同的保护水平，需要在不同产品的关税水平上有较大差别。因此发展中国家可以同意一个适度的低水平的总体平均关税水平，但要在提高和降低单个产品税率方面保留相当的自由权。这些建议触及了问题的核心，这个问题就是政府在工业发展和多样化方面可以扮演什么角色。公正的人们可能会再一次反对这种观点，特别是关于应给予多高水平的保护以及政府是否有能力有效地实施这些政策等问题。看一下事实就会发现这是一个值得辩论的领域。
　　
　　看一看事实，就是说看一看约束税率和实施税率之间的差别。以埃及为例，工业品的平均约束税率是30%，而实施税率是12%。泰国的约束税率是22%，而实施税率是10%。但也有其他的例子：中国的约束税率和实施税率都是9%。如果考虑到关税谈判的基础是约束关税，很明显，关于政策空间的要求对不同国家将意味着非常不同的东西。
　　
　　看一看事实，同时也需要关注关税与财政收入之间的关系。那些关税收入占财政收入重要部分的国家大部分是非洲的最不发达国家和加勒比国家。但在本回合谈判中，许多此类国家是豁免于任何约束税率削减的。对其他发展中国家而言，比如中国、巴西、阿根廷、印度尼西亚、南非、韩国、土耳其，只有不到5%的税收是来自于关税的。印度是一个例外，大约有15%的税收来自于关税。但这并没有阻止印度逐年降低关税。我们需要那种经得起挑剔的检验的充足分析。我相信联合国贸发会议将继续这种努力，并且错过这种机会是令人遗憾的。
　　
　　最后，关于为什么所有国家——即使是那些不能影响其贸易条件的小国——都能找到做出国际承诺对其自身有利的一面，我有两点考虑。第一，即使是那些对国际市场没有或很少有影响的小国，也可以通过参与而影响谈判结果。那种决定不参加的做法只能为其他国家创造为所欲为的空间，并且只提出仅适合他们自己的出价。因此，在这种情况下将没有交易、没有讨价还价、而只有“接受还是放弃”的结果。我想，当我们认识到不同的发展中国家在贸易关系和贸易机会方面面临着非常不同的情况时，这种观点将显得尤为重要。第二，由于各国越来越多地开展国际贸易，因此国际承诺有助于对贸易政策制定的过程和结果进行清晰表述、加以固定并提供更大的稳定性。
　　
　　这个报告有一个关于国内市场的作用的有意思的章节。显然，国内市场能够有效地转化价格信号的程度是衡量一个经济体能在多大程度上得到开放贸易的利益的一个关键因素。如果国内市场运转很差，不管是由于过度集中还是由于政府政策，那么甚至会出现贸易开放损害国内经济的情形。尽管这不是逃避竞争的借口，但这确实是一个警告：贸易自由化本身并不足够。
　　
　　这使我联想到了贸易基础设施的问题。我们知道，基础设施的缺乏——无论是人力资本、有效设施还是有效率的服务——将阻碍贸易机会。我们也知道，政府——包括国家政府和国际社会－在培育这种基础设施方面具有至关重要的作用。然而，这些努力是支持贸易而不是要取代贸易。这是要把由更加开放的市场所提供的机会转化为现实所必须的努力，其途径是通过解决发展中国家的能力不足问题。
　　
　　贸易基础设施是贸易援助这个更大图景中的一部分。在我看来，贸易援助可能值得联合国贸发会议更多的关注。我们在香港会议上同意建立的贸易援助工作组已经完成了工作并提出了建议，这些建议将在10月10日的WTO总理事上讨论。我非常感谢工作组提出如何使贸易援助具有可操作性以及如何使其更有效地服务于多哈谈判的发展目标。我们需要清楚地认识到，贸易援助是贸易开放议程的明显的组成部分。
　　
　　就我个人而言，根据在香港给予我的授权，就在最近于新加坡召开的世界银行和国际货币基金组织的会议上，我已经与包括世界银行、国际货币基金组织、联合国发展计划署、双边捐助者以及区域性发展银行等不同的合作伙伴进行了积极的磋商。这些磋商明确认为，贸易援助是多哈回合的必要补充，但不是替代。以多边的方式开放贸易并强化以规则为基础的贸易体制，被成员们视为WTO在加速经济增长、促进就业和减除贫困方面所能做出的最重要的贡献。
　　
　　我也意识到，多哈谈判目前的状态使一些人怀疑贸易援助计划能否实现。我对这个问题的观点是，贸易援助不是一揽子协议中的一部分，因此它应该继续进行；并且许多成员重申了他们对于贸易援助综合框架的承诺，这种政治信号也强化了这一观点。尽管如此，我依然认为，如果没有一个成功的回合所带来的新的贸易机会，它所能产生的利益将会打折扣。
　　
　　显然，贸易开放和贸易援助都需要肥沃的土壤以开花结果，而要达到这种目的，有效的机构和管理是必不可少的。在任何关于什么导致应对发展挑战方面的成功和失败以及贸易政策在这一过程中发挥什么作用等问题的分析中，机构的作用和政府的质量很显然是至关重要的组成部分。
　　
　　贸易、贫困、不平等和收入分配之间的关系是一种复杂的关系，并且解决这些问题，对于一个可行的发展战略、对合理政策的公众支持以及对政府正当性的认知都是至关重要的，包括在国际环境下也是如此。我认为这些观点是不容易引起争论的，但是为了理解这些挑战的真正性质以及我们应该如何应对这些挑战，还有大量的工作要做。
　　
　　我愿与大家分享我对于多哈谈判目前状态的评估，以结束今天的发言。正如你们所知道的，7月下旬我们决定暂停多哈谈判,以给部长们留出一段额外的时间去考虑他们各自如何能够对打破目前的僵局特别是农业方面的僵局做出贡献。我知道自那时起在他们的首都已经做出了认真的政治反应。我坚信，这一过程的结果将是这样一种共识：没有可以接受的其他选择以替代本回合谈判的成功结束。
　　
　　同时，我相信，我们创造一个可以进行平静讨论、强烈反应和审慎沟通的空间以缩小在农业市场准入和补贴上的立场分歧是很重要的。只有主要谈判方的立场发生变化，恢复谈判才是有意义的，并且如果没有国内重大的政治提升，这种变化不会发生。我们应该推进贸易援助，在目前已明显取得的进展和动力的基础上继续前进。我将继续与其他相关各方密切合作,以确保这项工作继续获得动力。
　　
　　我的首要目标依然是完成谈判。这是WTO成员们在上个星期所说的，并且发展中国家说得声音最大。但我也清楚，对于贸易、发展和增长如何才能彼此协调以形成一个和谐的整体，我们需要更富创造性的思考。贸易援助是解决这种困惑的关键部分。它为我们所有人提供了将我们关于更深层次的国际合作承诺转化为具体行动和有意义的结果的重大机会——当然也是挑战。让我们抓住这个机会。