吴敬琏：十七大肩负诸多重任

感谢芨芨草

国务院发展研究中心研究员 吴敬琏
2006-12-29

   【摘要】 十七大肩负着诸多重任，其中之一是在十六大和其后几次中央全会的基础上，针对当前面临的深层次问题，把已经作出的重大方针路线决策和目标设计，具体化为可行的制度安排和政策措施。　　

　　行将到来的2007年，将是一个充满挑战的年份。这一年，反映中共十六大以来提出的一系列发展理念的“十一五”规划将全面付诸实施，而中共十七大也将在这一年召开。因此，它将是两个阶段之间承前启后之年，又是新阶段开局之年。

　　2002年的中共十六大，是中国改革发展历史进程中的一个里程碑。十六大之后的四年中，中国党政领导根据我国以社会主义市场经济为方向的改革已经取得的成就和尚待解决的问题的分析，以及对面临的发展机遇和挑战的估量，作出了一系列重大的决策部署，并且开始了执行这些重大决策的探索。

　　对于进入21世纪后中国社会所面临的挑战，十六大以来的中国党政领导有清醒的认识，这集中体现在最近召开的十六届六中全会通过文件所作的分析：“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”

　　正是针对这种情况，中共中央和中央政府作出了一系列重大的决策部署。2003年的十六届三中全会要求全党以“科学发展观”统领经济社会发展全局，统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放；随后，又制定了以转变增长方式，提高发展质量，推进节约发展、清洁发展、安全发展，实现经济社会全面协调可持续发展为基本内容的“十一五”（2006－2010）规划；中共十六届五中全会进一步提出了全面构建社会主义和谐社会的纲领。这些方针、规划和纲领方向明确，方针得当，为我国的经济社会发展目标描绘了光辉的图景。

　　对于2007年，人们最大的期待当然是中共十七大。十七大肩负着诸多重任，其中之一是在十六大和其后几次中央全会的基础上，针对当前面临的深层次问题，把已经作出的重大方针路线决策和目标设计，具体化为可行的制度安排和政策措施，为下一阶段中国的改革和经济社会发展指明前进方向。与此同时，2007年作为新阶段开局之年，它的基本任务就是提高执行力度，把方针落实到行动，使愿景变为现实。

　　继续推进改革

　　在必须采取的措施中居于最重要地位的，无疑是继续推进改革开放，也就是在实际工作中克服各种阻力，贯彻落实胡锦涛总书记2006年3月6日的重要讲话，毫不动摇地坚持改革方向，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。这方面能不能取得实质性进展，将直接决定科学发展观能不能真正落实、经济增长方式的转变能不能有切实的突破。

　　虽然改革开放以来中国党政领导就十分关注增长方式转型的问题，“九五”（1996－2000）计划又把增长方式从粗放到集约的转变规定为一项基本目标，但是直到目前，我国的经济增长方式并没有转变过来，依靠更多的物质资源投入仍旧是实现经济增长的主要途径。之所以如此，症结就在于计划经济制度下行政配置资源的许多做法仍然严重地存在：各级政府仍然掌握着土地、信贷等基本资源的配置权力，行政定价使生产要素价格严重扭曲。所有这一切，都使市场在资源配置中的作用难以得到发挥。

　　因此，要实现经济增长方式转变、落实科学发展观，根本途径在于毫不动摇地沿着建设社会市场经济的既定方向推进改革。其中2007年值得重点关注的领域，是继续推进土地管理制度、能源和资源价格等方面的改革，进一步深化金融体制改革，大幅度强化市场机制在关键生产要素的配置中的作用，降低乃至在某些领域彻底消除生产要素价格因政府干预而形成的扭曲。

　　这些方面的改革如能取得较大进展，将会逐步改变企业和投资者、消费者面临的市场信号和激励机制，从而进一步动员和引导全社会的力量来实现经济增长方式的转变。

　　建设民主法治国家

　　当然，这样的改革势必涉及政府职能的转换。中国的改革在2007年面临的种种挑战中，政府自身的改革是要害所在。

　　从建设和谐社会的战略任务出发，政府改革的任务不仅是要减少和消除对资源配置和要素价格形成的行政干预，使市场机制有机会发挥基础性作用，还有更艰巨的任务，这就是建设一个为市场机制提供支持的制度平台。没有这样一个制度平台，就很难摆脱规则扭曲、秩序混乱、权力干预市场交易的状况。2006年，中国在惩治腐败的斗争中取得了对一批重大案件的突破；2007年的一个挑战，是如何将个案的突破扩展为制度上的突破，在制度建设方面取得更大进展。


　　如果说对腐败官员的惩治还只是对腐败行为的事后应对，那么釜底抽薪之策就应当是建立法治。法治（the rule of law）是一种现代市场经济不可须臾分离的制度支撑。如果说早期市场经济中，地方市场的人格化交换还可以靠熟人之间的双边或多边的信息渠道传递信用记录信息来促使人们信守合同，在现代范围广大的“生人市场”上的“非人格化交换”中，交易合同的执行，则主要靠第三方特别是正式法庭来保证了。所以，当我国市场交换突破了地方的范围走向全国市场、甚至突破了国家的范围走向全球市场，法治的缺失就会造成市场失序、欺行霸市行为盛行的状态。

　　正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森所证明的，没有民主法治条件下的透明性的保障，就无法建立起社会信用；而没有社会信用，现代市场交易就无法进行。一些人为了在与陌生人的交易中避免被人欺诈鱼肉或者进而欺诈鱼肉他人，就会对掌权的官员进行所谓“勾兑”，“搞掂”这些官员为自己服务。于是，就会造成官商勾结、贪赃枉法等恶劣现象，使腐败猖獗蔓延，侵蚀国家的机体。如果任其发展，中国经济只能通向腐朽堕落的权贵资本主义或称官僚资本主义，而不会通向能够实现社会公正和共同富裕目标的社会主义市场经济。

　　正是为了建设一个好的市场经济，1997年的中共十五大和2002年的十六大提出了建设社会主义法治国家、建设社会主义民主政治和提升社会主义政治文明的重大历史任务。然而，应当承认，在过去十年中，根据十五大和十六大要求进行的建设民主法治国家的努力没有取得预期的进展。由于中国缺乏法治的传统和历史文化积淀的惯性；由于对苏联式的传统意识形态还没有做系统的清理；还由于实行民主法治势必对某些拥有不受制约的权力的政府官员的权力和利益造成损害，因而必然遇到障碍与阻力；我们法治国家和民主政治建设的步伐落后于大众的预期和社会的实际需要，使良好的公共治理成为当前中国社会的一项最具稀缺性的公共产品。在从2007年开始的新阶段中，我们必须克服种种障碍，把建设民主法治国家的伟大事业推向前进。

　　强化政府的公共服务职能

　　在建设法治的过程中，政府起着举足轻重的作用。一方面，提供良好的公共治理这一极端重要的公共产品，本来就是政府的基本职责；另一方面，建设法治意味着政府权力部门“革自己的命”，要求把政府官员的权力限制在我国宪法和基本经济制度的规定的范围之内，并要求他们尽职尽责，更好地为人民服务。没有改革的自觉性，有些官员很容易变成改革的阻力和障碍。

　　政府改革的另一项重大而紧迫的挑战，是公共服务的提供。教育、医疗卫生等基本公共服务的提供不能满足人民群众的需要和建设和谐社会的要求，是我国改革和发展所面临的一个突出挑战。近年来，各级政府都采取了力度较大的措施，强化政府的公共服务职能，提高基本公共服务的均等化程度。这些措施已经开始见到一些实效。

　　与此同时，随着舆论的持续集中关注，社会各界对政府公共服务职能的期望值已经大幅度提高，而且很可能还会继续提高。如何在有限的政府资源的约束之内进一步强化、优化公共服务职能，跟上社会需求不断提高的步伐，是今后若干年中各级政府都将面对的一个严峻挑战。

　　2007年首先需要面对的，是如何设计和实施中国医疗体制的进一步改革，尤其是医疗服务的筹资和付费制度的改革。应该清醒地认识到，医疗体制改革是一个世界性的难题，即使走在前面的发达国家，也各有自己的难题。而对于中国，下一轮的医疗体制改革只能成功不能失败。如果这一轮改革不能取得实质性突破、不能解决当前面临的紧迫社会问题，以后的改革会更加困难。

　　总的来看，2007年的经济社会发展面临着诸多具体的挑战，应对这些挑战的根本途径是继续推进改革，而改革的重点和难点是政府改革；其中既包括减少政府干预、让市场机制在资源配置和要素价格形成方面发挥更大作用，也包括惩治和防止腐败、建设社会主义法治，以及在医疗、教育等关键领域强化政府的公共服务职能。

　　挑战无疑是严峻的，但只要全国人民同心协力，排除各种阻力和干扰，坚定不移地沿着建设社会主义市场经济体制的方向推进经济和政治两个层面的改革，加快建立法治的市场经济体制，就一定能顺利地应对我们面前的种种挑战，使中国作为一个富强民主文明和谐的现代化国家屹立在世人的面前，为世界各民族的繁荣和进步作出自己应有的贡献。