马骏：电信与广电的产业融合与监管政策

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国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏



   在12月6日召开的国家广电总局科技委战略发展专业委员会七届三次会议上，国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任马骏，做了题为《电信与广电的产业融合及监管政策》的报告。以下是报告全文：

   其一、产业融合的趋势

　　技术革命。数字化、宽带化：电信和广电的网络都具有运营多业务的能力。

　　业务渗透。电信、广电之间业务相互渗透。

　　市场竞争。推动企业不断扩展业务范围。

　　监管改革与法律调整。融合是相互渗透和交叉，不是替代问题。监管方面，出现大量模糊地带，难以划清边界，放松管制成趋势。

　　其二、电信竞争模式的演进：产业特性推动电信竞争模式的演进

　　全球实践表明，电信竞争无法通过自由市场竞争获得，需要政府改革市场结构并实施有效监管才能维持。过去20年中，电信技术的快速进步不断改变着电信业的潜在特性，其基本趋势是产业的潜在竞争性不断增强。产业特性的变化推动了电信竞争模式的不断演进，即维持电信竞争的市场结构和监管方式随产业潜在特性的变化而变化。

   电信产业现有三大竞争模式：固话竞争模式；数网竞争模式；充分竞争模式。

　　1. 固话竞争模式

　　固话竞争模式的市场结构特征是：都是政府改革和管制的结果，主要有两种类型，美国和英国在80年代开始的改革分别是这两种类型的代表。美国采用的是“本地公司+长话公司”市场结构；英国采用的是“管制下的主导运营商+新运营商”市场结构；值得一提的是中国市场近几年兴起的“泰龙模式”（四川成都的一家公司）。

　　固话竞争模式的监管特征：其核心思想是对瓶颈设施进行严格监管，合理的监管要兼顾多个目标：一是要保证所有竞争各方公平接入，防止企业利用瓶颈设施进行不公平竞争；二是要鼓励瓶颈设施的投资，并鼓励降低瓶颈设施的投资和运营成本。对瓶颈设施建立基于成本的和具有高激励效能的监管是电信监管的方向。美国由于实行了严格的拆分，监管相对容易，监管的重点是限制地方贝尔公司的经营范围；英国的监管相对复杂，本地接入的定价直接影响到市场竞争的结果，英国监管机构采用BT的机会成本为基础计算接入费用，即接入资费反映客户转向竞争对手Mercury公司，使BT公司的收入损失。

　　固话竞争模式的绩效：固话竞争模式在欧美等发达国家基本达到了预期的目标。在管制本地电话的基础上，在长话业务上引进了竞争机制，传统的主导运营商市场份额显著下降。但是，当部分国家试图通过开放本地环路的非绑定网元在本地电话业务上引入竞争时，实际效果并不显著，主要原因是在位运营商缺乏积极性且监管非常困难。总体上看，固话竞争仍然是部分业务的竞争，而且维持竞争的监管难度大、成本高、矛盾多，很容易扭曲市场行为。

　　2.数网模式

　　数网模式的技术基础：蜂窝移动通信技术自上实际80年代开始应用，90年代开始普及。以GSM和CDMA为代表的第二代蜂窝移动通信技术成为传统的固定电话的有力竞争者。随着移动用户的数量的快速增加，数网竞争的潜在特性逐步被人们认识，数网竞争模式逐步替代固网竞争模式成为全球电信改革的主要思路。移动通信具有个人携带和可移动的技术特点，因此它比固定电话具有更到的潜在普及性。目前移动通信设备的单位成本大致与固话相当，部分地区甚至大大低于固话。有线电视网络也是传统固话潜在的竞争对手。

　　数网竞争模式的市场结构特征：基本特点是基于设施的竞争，即电信网络不必纵向拆分，纵向一体化的电信公司之间存在显著的竞争关系。数网竞争的市场机构包括三方面的内容：首先，移动业务本身具有较强的潜在竞争特性；其次，移动业务对固定业务产生越来越强的替代效应；其三，基于有线电视网络的电信业务对传统固话具有替代性。

   数网竞争模式的监管特征：数网竞争模式为后来的电信改革者提供了新的改革思路：电信改革不必纵向拆分传统的固话运营商，只需放松管制，增加新的移动运营商。基于设施的竞争在一定程度上回避了瓶颈设施管制的矛盾，让市场来解决网络投资和市场竞争的关系。数网竞争监管的难点是互联互通，国际上流行按照前瞻性长期增量成本管制互联互通，以促进电信竞争和提高投资效率。成本核算困难仍然是互联互通监管中的重要难题。

　　3.充分竞争模式

　　充分竞争的概念。电信业正在发生重大的技术革命，通信网络正从传统的电路交换网络走向基于IP的下一代网络，技术进步将极大扩展电信业的领域和延长电信业的产业链，增强电信业的潜在竞争特性，尽管下一代网络发展的进程还不甚清晰，但发展趋势越来越得到产业界的公认。国际电联对下一代网络（NGN）的定义：下一代网络是基于分组的网络，提供包括电信业务在内的多种业务，支持多种宽带能力和保证服务质量的传送技术，实现业务功能与传送技术的分离，支持用户自由接入到不同的业务提供商等。下一代网络是PSTN语音网络和基于分组的数据网络融合演进的产物。随着网络的演进，电信业的潜在特性将从有限竞争演进到充分竞争。在下一代网络中，理想的竞争模式是充分竞争的模式，即市场接受竞争性强，不存在显著的市场力量，传统的维持市场竞争的监管基本可以放弃。

　　充分竞争模式的技术基础：下一代网络表现出产业纵向分离的特点，即开放性网络。首先是网业的分离，传统的PSTN网络主要承载语音业务，电路交换技术使得网络和业务难以分离。下一代网络将承载运营、数据和多媒体业务，IP交换技术将导致网络和业务运营的分离。其次是网络和终端的分离，传统PSTN网络中，终端与网络高度一体化，网络运营商控制力强大，用户处于被动地位。在下一代网络中，终端高度智能化，网络运营商控制减弱，用户拥有很大的主动性。

　　充分竞争模式的市场结构特征：首先，下一代网络基本可以实现网络通道的充分竞争。下一代网络通道的竞争性比数网竞争模式下网络竞争性大幅增强。传统的蜂窝移动通信容量大幅提高，WiFi、WiMAX、PLC等各类新的网络通道不断涌现，网络各个环节的竞争性继续提高。下一代网络纵向分离的特点，进一步剥弱了网络通道拥有者的市场力量，用户可以与业务提供商直接交易，用户不再成为网络运营商垄断的资源。其次，下一代网络的业务具有潜在的完全竞争特点。由于网业的分离，通信业务的竞争不再受到瓶颈设施的制约。作为市场竞争的结果，少数企业也可能暂时形成垄断地位，但它与电信业传统的自然垄断性质不同，可以依靠一般性的反垄断政策来监管，无需采用事前监管的方式。

　　4.中国电信业未来改革的思考

　　电信业正在从具有有限竞争潜在特性的产业发展为具有充分竞争潜在特性的产业，从国外发达国家最近几年的实践经验看，本次产业转型适合采取渐进的监管改革来提高市场竞争的程度，无需象前两次改革浪潮那样分拆企业重组市场结构，我国电信业改革应重视两大问题，改革政府控股全部基础运营企业的局面。首先，它会带来共谋垄断的激励。政府作为出资人和监管者面临角色冲突。第二，国有企业缺乏转型的灵活性。电信业正进入重要转型期，我国基础电信企业要从垄断企业或有限竞争企业转变为竞争性企业，需要经历浴火重生的过程。第三，政府在公司治理中占主导地位的国有企业要以适应竞争性的市场环境。不断放松基础业务的管制，促进市场竞争，为了充分发挥市场潜在竞争特性，市场转型中电信监管的关键是抓住“促进网络通道的投资和竞争”这个牛鼻子。

　　其三、产业融合与广电监管：分行业纵向一体化监管的模式

　　电信业侧重网络的经济目标，促进竞争，促进新技术应用。

　　国外广电业监管重视社会、经济、政治综合摸表，国内侧重社会政治目标。国外也重视经济目标，如重视保持市场的竞争。

　　产业融合与广电监管，过去分行业监管的合理性：（1）网络间是不相关的。广播网与电信网的技术与标准不同，工作方式不同，业务界限分明；（2）产业特性不同。电信业竞争性较强，多数国家的广电网竞争性较弱；（3）监管目标不同。电信网侧重网络的经济监管，广电网侧重社会经济政治综合目标；（4）监管方式不同。电信监管只针对网络，监管思路从垄断监管向放松管制和促进竞争转变，广电监管强调对网络和内容的统一监管，重视社会政治目标。其中广电网络直接监管对于实现社会政治目标的作用非常重要；（5）监管部门的能力要求不同。电信监管部门侧重建立稀缺资源管理，促进技术进步，垄断管制和促进竞争的监管能力，广电监管部门侧重建立社会政治文化方面的监管能力，以及必要的技术管理能力，前者侧重经济管理，后者侧重社会监管。

　　产业融合改变产业特性，传统广播电视的社会政治影响下降。电信不可能完全替代广播业务，这是由技术经济性决定。传统广播电视的社会政治影响下降，这是因为信息渠道的增加，公众花在传统渠道时间减少；消费习惯发生变化，公众越来越愿意利用互动网络直接寻找信息，不愿做被动受众。

　　传统分行业纵向监管方式的困境之一是社会政治监管部分失效：（1）内容监管的失效。传统的广电监管只需监管国内少数节目制作和节目运营机构。数字化与放松管制下，节目制作和节目运营机构的数量正在快速增加，监管的成本也会快速攀升。最困难的事情，是如何监管互联网上的内容，互联网上的节目可能来自全球任何一个地方，国内的法规很难有效监管境外机构。（2）网络运营监管的失效。传统的广电监管体系中，重视网络通道的监管，网络通道是内容控制的重要防火墙，该监管体制根本不可能搬到电信部门，电信网络上的内容越来越丰富。

　　困境之二是广电投资不足：严格的产业管制可能导致广电部门投资不足和竞争不充分。广电网络一般比电信网络受到更加严格的管制，包括市场进入、所有权、运营行为等。中国有线电视网络数字化改造落后于其他国家的一个重要原因就是过度监管。传统监管体制导致了广电网络与电信网络的不公平竞争。传统广电监管体制从短期看是在保护广电部门利益，从长期看则是在损害广电部门竞争力。

　　困境之三是无法应对层出不穷的新业务：不同网络上的业务相互渗透，如何监管？电信网络上的多媒体业务（流媒体、音视频下载等），归谁监管？如果归广电监管，广电是否有能力和手段？广电网络上的电信业务归谁监管？

   困境之四是限制性政策效用衰减：当广播电视是大众传播的垄断资源时，限制性措施效果最佳；当广播电视的社会影响力下降时，单方面的限制性措施将进一步降低广播电视的竞争力。

　　因此，产业融合与广电监管的改革思路是重构监管体制。电子内容的制作和运营宜统一监管，不区分网络平台和运营平台；广电内部监管要进行重大改革，放松管制，内容运营的多样化，如公共台、收费台等，促进竞争，逐步放弃分级垄断的体制；网络的监管宜统一，顺应网络融合趋势；从以限制性政策为主向以鼓励性为主政策转变，在产业融合和竞争背景下，限制实际上是画地为牢；公益性智能应该得到应有的财政支持，交叉补贴的前提条件（垄断）正在逐步丧失；提高广播电视业的竞争力刻不容缓，是关系到社会、文化和政治发展的大事。