管制结构的问题——卡拉OK收费事件所折射出的行政法

bluefan

卡拉ok收费事件是近来媒体颇为关注的公共事件之一。事件的来龙去脉见诸于平面和网络媒体之上，激起广泛和持久的社会关注，成为近期热点公共事件。为了充分激活话题的公共性和社会参与度，2006年9月20日在中国人民大学举行了一场专门研讨会。立法机关、行政机关、知识产权组织、高校、新闻机构、媒体、律所、唱片公司和歌手等组成了广泛的参与主体。[1]网络上，由各个门户网站所举办的专栏和访谈室则构成了更为广泛的互动交流空间。[2]在所能了解的事实范畴内，对该事件作出了全方位透析。12月7日，上海交大法学院也举行了小范围的研讨。[3]



所有公共讨论所基于的真实信息如下：国家版权局于2006年8月21日－9月20日在其官方网站公布《卡拉OK经营行业版权使用费标准》（下文简称《标准》），向社会广泛征求意见。《标准》是中国音乐著作权协会和中国音像集体管理协会（筹）协商共定，于2006年7月19日报国家版权局。9月21日，国家版权局召开了由权利人、卡拉OK厅、娱乐业协会等相关人员参加的征求意见座谈会。在历经以上程序之后，《标准》被修改和重新上报，并于11月9日由国家版权局在其官方网站公布。[4]



卡拉OK收费事件涉及到法律领域内不同的部门。在事件内容上直接与知识产权法发生关系；在收费方式上则表现为民法上的有关法律制度；涉及到国家版权局的管制角色，以及《著作权集体管理条例》所确定的并不太清晰的民事主体和民事行为的规制过程时，事件又直接与行政法发生勾连。事件的多维切入口，以及公众话语的广泛评论余地，都使得任何的讨论必须有节制地局限于某一“专横“设定的领域内，才能使讨论具有相对合理性。因此，在笔者专业领域内，仅愿意从行政法的角度，就其中的某些问题共享一些个人的观点。



问题一 公告的性质

《著作权集体管理条例》第25条明文确定国家版权局有公告使用费收取标准的法定职责。只有在国家版权局公告之后，著作权集体管理组织才能进行下一步的谈判——与使用者约定具体的使用费数额。国家版权局在其官方网站发布《标准》征求意见的公告时，明确将对《标准》的公告解释为该《标准》生效的毕竟程序。[5]但作为《标准》生效的必经之路，这不足以说明公告的性质。《著作权集体管理条例》并为就国家版权局在公告行为上所具有的权力范围作出界定。由此所带来的问题是，国家版权局有权拒绝公告吗？公告作为国家版权局所行使的著作权集体管理权力之一部分，其范围和深度是否清晰？国家版权局能否通过对公告内容的判断和修改之途径来行使其著作权集体管理之权力？



如果国家版权局的官方网站仅仅是公告栏，任何经过音著协和音集协（筹）所上报的收费标准都可自由张贴，随后其标准自动生效，则此制度设计的意义何在？从规则意义的明确性角度来看，无论是哪种性质上的公告，作为著作权集体管理机关的国家版权局都必须对其加以明确。否则，在公告这个环节，将产生一系列不可琢磨，但形式上却都合法的寻租行为。



问题二 能否听证？

这似乎是一个多于的问题，但仍有讨论的余地。收费标准在公共媒体的话语中经常被描述为价格制定。[6]收费标准等同于价格标准吗？版权是价格法所谓的商品或者服务吗？这些问题虽不是行政法学者所必须回答的，但在讨论听证，尤其是适用价格听证程序时，所必须清楚的。即使，我们不认同价格听证的策略，但这仍不表示听证程序就没有了其他的切入点。根据《著作权集体管理条例》第7条和第9条的规定，著作权集体管理主体的产生需要有著作权集体管理许可证的获得与社团登记两个环节。国家出版局有权依据第7条和第8条所确定的要件，行使审查和批准的权力。在这些要件中，使用费收取标准草案是实质性要件之一，需要接收国家版权局的审查，这自不待言。如果结合《行政许可法》第47条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。我们不难形成一个规范推理，即著作权集体管理许可证的颁证决定作出之前，通过利害关系人申请听证，而间接将使用费收取标准的实质性要件纳入听证环节。如此以来，通过听证程序而将收费问题事先解决，不失为行政程序中的争议解决方案。



问题三 管制结构何在？

无论讨论国家版权局11月9日的公告之性质，还是探析使用费的收取能否适用听证程序，甚至是进一步质问国家版权局与文化部在收费事件中的正当性，其实都从不同的事实面坠入了同一个行政法的问题，即管制结构的明确性问题。



这是一个基础性问题，广泛存在于公共行政主体与公共职能的配置环节上。叶俊荣教授曾在其著作《行政法案例分析与研究方法》着重探讨了案例之后的问题。在司法判决之后，把案例还原到行政过程之中，作为行政过程的病灶，来发现和研究管制结构之问题。同样，我们在研究收费事件时，在收费标准之外，还应当看到著作权集体管理的管制结构中，如何配置职责的一般性问题。在探讨这个应然性问题时，我们必须超越《著作权法》与《著作权集体管理条例》等实在法的约束，从管制结构构建的合理性角度来认识国家版权局和文化部在著作权集体管理的管制结构中到底如何分工的问题。笔者认为，这个问题是行政法学者所需要的切入视角，也是收费事件对行政法学所施加的制度性拷问。当然，鉴于本文的随笔性质，作者不打算进行展开。


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[1] 会议的文字记录请见千岛法鱼君的法律博客：http://31512142.fyfz.cn/blog/31512142/index.aspx?blogid=111993，2006年12月9日最后访问。



[2] 2006年11月27日，新浪网嘉宾聊天室邀请唱片公司、法学学者和律师与网友共同探讨卡拉OK收费事件，http://ent.sina.com.cn/y/2006-11-27/ba1345267.shtml，2006年12月9日最后访问。有关此主题的媒体信息还可见http://ent.sina.com.cn/f/y/ktvbqf/index.shtml。



[3] 2006年12月7日（周四）08:30，在上海交通大学法学院419会议室，举行了宪法学与行政法学专业的学习会，主题为“对卡拉OK收费事件的法学思考“。与会的叶必丰老师、朱芒老师等老师以及许多硕士生、博士生都对该事件发表了观点和评论并激起广泛的讨论。



[4] 国家版权局在其官方网站所公布的《卡拉OK经营行业版权使用费标准》请见http://www.ncac.gov.cn/servlet/s ... =detail&id=1175，2006年12月9日最后访问。



[5] 可参见“国家版权局就卡拉OK版权使用费标准征求意见”， http://www.ncac.gov.cn/servlet/s ... =detail&id=1135，2006年12月9日最后访问。



[6] 如新华社网站的一篇名为“卡拉ＯＫ使用ＭＴＶ收费下月启动”的文章如此行文“希望政府在制定收费额度的时候，能够制定合理的价格。” http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-07/24/content_4870097.htm，2006年12月9日最后访问。

bluefan

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robertchrs

那就属于原创非首发了，为何兄不注明？？