我国利用土地政策宏观调控经济的分析

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[摘要] 国务院2003年首次提出，土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门。这种对国土资源部职能的重大界定，意味着今后的土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。该文分别从运用土地政策参与宏观调控的历史回顾、对房地产的影响、存在问题及其应对建议几个方面进行了论述。

　　（中经评论·北京）国务院2003年首次提出，土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门。这种对国土资源部职能的重大界定，意味着今后的土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。
　　
　　一、2004年以来实施的土地调控政策回顾
　　
　　自2004年以来，国家颁布了一系列的土地政策，这些政策具有连续性和整体性，旨在通过对土地市场的监管力度，从源头上进一步规范房地产市场的供给，防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。下面我们对重要的土地政策做一个简要的回顾：现实经济形势表明，正确运用土地政策参与宏观调控，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控措施凸显成效的关键因素所在。
　　
　　二、利用土地政策宏观调控房地产的影响
　　
　　利用土地供应政策进行宏观调控，其实质是以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济总体运行进行引导和调节的过程。
　　
　　1、土地政策宏观调控作用
　　
　　2004年始，国家以前所未有的力度大力整顿土地市场，国家颁布的土地政策主要体现在三个方面：杜绝协议出让土地、彻查开发区与大型项目、完善各项土地制度。土地政策作为中央政府调控经济的重要手段，在当前经济形势下具有一定的现实必要性。各地地方政府也相应出台土地政策，例如上海市人民政府2004年6月颁布《上海市土地储备办法》（即上海市25号令），明确土地储备是政府行为，并于同年8月1日实施。这是政府将加强土地市场管理、预备大力征购或回收土地的明确信号，大量征购、收回土地资源成为政府的既定目标。土地政策（尤其是有关土地储备的政策）的宏观调控作用主要体现在如下几个方面：
　　
　　（1）增强政府对土地市场的调控力度。通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，既充分合理地利用土地资源，也保证城市规划的有效实施。作为城市运营发展的最大资源，土地极为宝贵，因此，土地资源应该得到最大化的利用。出台储备办法就是要增强政府对土地市场的调控力度。
　　
　　（2）完善土地供应方式。将现行国有土地使用权的“毛地出让”转变为“熟地出让”，增加土地成本的透明度。土地成本的透明度对购房者来说十分重要，从中可以非常清晰地估算一块土地上商品房的建设成本，从而评估房价是否合理。
　　
　　（3）平衡政府对土地的收入和增值收益。从城市有效运营的角度讲，地方政府出台土地政策，将有利于地方集中土地办大事，做大规模的规划。
　　
　　2、土地市场治理的绩效
　　
　　我国运用土地政策参与宏观调控，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了积极效应，促进了经济平稳快速增长。1999～2003年，我国购置土的面积和开发土地面积的差额逐年增大，1999年土地开发面积为购置土地面积的77.9%，到2003年这一指标降至62.1%（见表2），房地产业“圈地”成风。
　　
　　2004年4月底，国务院决定在全国范围内深入开展土地市场治理整顿(见表1)，要求各省集中半年左右时间，继续深入开展土地市场治理整顿。
　　
　　土地市场的治理整顿取得了很大成效，土地开发面积增幅回落， 2004年全年购置土地面积3.98亿平方米，比上年增长5.4%，增幅比上年下降14.8个百分点。2005年全国房地产土地购置面积比2004年减少4%，房地产开发用地供应总量比上年减少了20.2%。“2006年国土资源管理工作要点”中强调，今年在土地供应上，要科学编制和严格实施土地利用年度计划，继续从严控制农用地转用。今年还将根据居住用地价格变化状况，调控土地供应。加大对中小户型、中低价位商品房、经济适用住房和廉租房的土地供应，严格控制低密度高档住宅土地供应，继续停止别墅类用地供应。
　　
　　三、运用土地政策参与宏观调控存在的问题
　　
　　政府运用土地调控宏观经济，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。然而，地方政府在运用土地调控经济中存在一些问题。具体表现如下：
　　
　　1、土地政策调控中的政府角色定位混乱：裁判员还是运动员
　　
　　在完全市场经济国家，国家的作用主要在于消除市场缺陷，维护社会公平。我国社会主义市场经济体制虽已确立，但仍待完善，政府对经济活动的介入要高于完全市场经济国家。政府既当“裁判员”，又当“运动员”；既是“守夜人”，又如同企业一样，也是利益主体，而且，是个垄断性的利益主体，政府往往出于政绩的考虑，以土地来换取本地区经济总量的增长，可以说，此番经济过热很大一部分原因是由于政府的利益冲动造成的。
　　
　　因此，如何让地方政府正确认识到自己在市场经济中的地位与作用，这是目前运用土地政策调控房地产市场中所面临的关键问题。对房地产业来说，地方政府是当裁判员，还是当运动员，非常重要；而中央政府的一些职能部门是代表社会公众的利益，还是代表某些利益集团的利益，也非常重要。
　　
　　2、土地政策是柄“双刃剑”：对经济过热起到了“点刹车”的作用，但同时对房产价格起到的是“踩油门”作用
　　
　　“点刹车”作用前面已有论述，在此我要强调的是土地政策对于房价起到“踩油门”作用的不利之处。
　　
　　首先房地产开发用地实行招拍挂后，地价快速上涨，进而转嫁在房价中。尹中立（尹中立? 2005）认为地价上涨必推动房价上涨，政府是土地的唯一卖家，土地的价格自然是由政府控制，政府只要不断抬高出让土地的价格就可以使房地产价格不断上涨。例如2003年，在上海公开招投标出让的1200多公顷土地中，平均每亩土地中标价达到了105.4万元，这一价格比2002年上涨了124.3%！2004年35个大中城市四季度土地交易价格上涨了10.0%，其中9个城市土地价格涨幅超过10%。在部分房价高居的城市，土地价格越拍越高，当市场处于供不应求的状态，当期地价也会传导到过去开发商通过协议方式取得土地的楼盘价格上，从而为开发商获取超额利润创造了条件。从调查情况看，房价上涨成本因素中，土地价格上涨占绝对主导地位。
　　
　　其次是拆迁成本加大，导致房价上升。如宁波市1999－2003年对拆迁补偿价格进行了3次调整，其中影响最大的是2002年7月份的调整，以市区四类地段为例，拆迁补偿基准价格由1800元/平方米上调到2900元/平方米，提高了1100元，不仅导致存量房交易价格急剧上涨，同时也影响到新建商品房价格的大幅攀升。
　　
　　3、土地政策执行过程中监督不力，对政府行为缺乏约束
　　
　　土地市场混乱的表现，主要是地方政府的违法违规行为，其原因除了地方政府受利益驱动外，另一个重要的原因是政府的行为没有约束。我国法律比较偏重于规范企业行为，规范政府行为的法律则严重不足。另外，政府部门也没有完全公开土地供应方面的信息，约束政府行为的另一渠道，即公众的监督也就无法发挥作用。如此，导致地方政府不仅滥占土地，甚至用暴力圈占土地，还利用手中职权通过对土地的暗箱操作中饱私囊。
　　
　　四、政府运用土地政策参与宏观调控的建议
　　
　　土地政策参与宏观调控源自我国特殊的国情，我国独特的土地制度、特殊的发展阶段是这一政策的基础和前提。土地政策作为中央政府调控经济的重要手段，虽然在当前经济形势下具有一定的现实必要性，但仍存在局限性。针对上述存在的问题，笔者试提出以下几点建议。
　　
　　1、明确政府职能，切实管住地方政府
　　
　　应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级目标，同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。
　　
　　新的房产政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任，也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。我认为此举对房地产行政控制是最有效，是符合中国特色的。
　　
　　2、强化土地供应管理，完善土地招拍挂制度
　　
　　针对土地政策的不足之处，我们应该进一步强化土地供应管理，完善经营性用地招拍挂制度。建议各地在安排年度建设用地指标时，要优先落实经济适用房、拆迁安置房和廉租房建设用地。要根据市场需求，及时调整房地产开发用地供应结构和总量，增加普通商品房用地，控制高档房地产开发项目用地。同时，要加强对土地市场的监管，盘活存量土地，制止炒买炒卖土地行为。对实施招牌挂出让土地之前以协议方式所取得的土地存在的囤积现象，以及因土地升值带来的超额利润要通过法律、税收、行政等手段予以调控。
　　
　　3、合理制定土地利用规划，并加强执行工作
　　
　　土地利用总体规划也要坚持高起点，要充分考虑经济社会发展对土地的需求，协调好不同行业的用地规模。制定土地利用规划，必须准确了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用结构和强度怎样。这是制定合理的土地规划，从而做出调控措施的前提和条件。
　　
　　此外，严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，尽量减少弹性。加大对违反土地利用总体规划、违法占用土地的处理力度。
　　
　　4、建立和完善有关法律法规
　　
　　当前的土地市场混乱，虽然有地方政府片面追求地方利益、违规操作的因素，但现行法律不健全也是重要原因之一。如果不注重从法律上进行完善，仅凭一时的土地政策、领导人批示和联合调查组督查等手段，不可能解决根本问题，而且，随着法制建设进程的加快，这些做法也对法律的权威和严肃带来了挑战。可见，加快土地立法进程是完善土地政策的根本。
　　
　　目前，我国已形成以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，首先应尽快制定调整土地关系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定与《土地法》相应的系列职能法，如《土地利用规划法》、《不动产登记法》、《农地保护法》等；最后，应按照宪法对土地征用制度的修订，加快修正《土地管理法》。