国家赔偿法立法目的修订

murphy19

浅谈对国家赔偿法立法目的的修订

《国家赔偿法》实施10年来，暴露了诸多不足之处，除了国家法治环境不完善和社会法治意识不高等原因外，国家赔偿法本身的缺陷是直接原因。国家赔偿制度的完善将标志着民主与文明的高度发展，将是法治完善的一个重要标志。为此，十届全国人大常委会已将《国家赔偿法》的修订纳入五年立法规划中，拟从扩大赔偿范围、提高赔偿标准、完善赔偿程序及处理好该法与相关法衔接等方面完善。
笔者认为，修订《国家赔偿法》以改变其立法时客观条件的制约十分必要，而当前最紧迫的是对该法立法目的的修改。

一、对国家赔偿法立法目的修订的必要性

1．“人权入宪”的现实呼唤

现行国家赔偿法的立法目的包括两方面内容，规定在该法总则第一条：第一，保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利；第二，促进国家机关依法行使职权。
无庸质疑，在过去10年的法律实践中，国家赔偿法现有立法目的发挥了积极的指导作用，促进了国家赔偿制度体系的不断发展。同时，我们必须认识到，立法目的不是一成不变的，而是随着社会物质生产关系、阶级关系和其他社会关系、社会矛盾的发展而变迁的。
国家赔偿法的立法根据是宪法。宪法第四十一条规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”国家赔偿法对公民、法人和其他组织享有取得宪法规定的国家赔偿权作了规定，是对宪法原则的具体化，是贯彻落实宪法的重要举措。
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”，使尊重和保障人权由党和政府的政策主张上升为宪法原则，上升为国家建设的理念和价值，进一步确立了保障人权在中国法律体系和国家发展战略中的突出地位，为中国人权事业的全面发展开辟了更加广阔的前景。将人权原则写入宪法，是中国寻求实行宪政以来的第一次，是中国民主宪政和政治文明建设的一件大事，是中国人权发展的一个重要里程碑。
随着“人权入宪”，《国家赔偿法》和与人权紧密相关的《物权法》、《侵权责任法》、《社会保险法》、《社会救济法》、《劳动合同法》等相关法律必将作相应调整和完善，以形成我国更加完备的人权法律保障体系。
国家赔偿作为以国家的名义进行的赔偿，是国家对国家机器运转所承担的成本。民主法治的发展进程迫切需要国家采取全面和统一的赔偿制度，由于赔偿所涉及的问题广博而复杂，大多国家在国家赔偿立法中都规定甚少，而把大部分实务问题留给司法机关实际解决。为了适应这种既复杂又实用的现实，从而控制并减少国家侵权行为，我国在修订国家赔偿法时有必要强化一般规则的指导意义，而这在种背景下最迫切的就是顺应宪法修改的现实需要，将“人权入宪”的精神写入国家赔偿法立法目的。

2．国家赔偿制度完善的必经途径

按照法律发展的一般规律，国家赔偿法的发展将经历由基础阶段到巩固阶段进而发展为健全阶段的过程。在不同的发展时期，需要不同的立法目的来指导。
国家赔偿法目前已经初步完成了基础阶段的主要任务，公民、法人和其他组织拥有了法定的国家赔偿救济权利，国家赔偿法逐步被人民熟知和不断在实践中采用。
在法律健全方面，《国家赔偿法》1994年5月12日颁布，自1995年1月1日起正式实施。该法的颁布与实施对保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行使职权，使合法权益受到行政、司法机关不法侵害的公民、法人获得国家赔偿发挥了重大作用，是国家尊重和保障人权的重要体现，被誉为中国特色社会主义法律体系中最重要的人权保障法之一。
在法律运行方面，以司法机关为例，截至2003年底，全国法院共受理人民法院作为赔偿义务机关的赔偿案件，以及人民法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件15867件，审结15315件，其中决定赔偿的案件5442件，占全部受理案件的三分之一。10年来，检察院作为赔偿义务机关，共受理1.1万余人投诉，赔偿2500人，金额近5000万元。
在法律文化方面，国家赔偿法的实施，把国家机关与公民个人置于一个法律地位平等的平台，体现了我国立法取向从原来的以国家为本转化为以人为本，这是法治价值观念一个喜人的进步。随着经济发展，社会进步，公民的权利意识、民主法制意识普遍增强，公民、法人和其他组织越发注重通过各种途径获得国家赔偿，维护其合法权利。
今后，为了向国家赔偿法的巩固阶段过渡准备条件，从国家赔偿法的内容上应充分体现社会主义的价值取向和现代法律的精神，形式上则要求该法结构严谨、内部和谐、比例科学完备，首要做的就是根据新的形势要求对该法的立法目的进行修订。
一部法律类似金字塔式的模型，立法目的是塔顶，辐射延伸出各项具体制度规定。从具体制度中可以领悟立法者的价值取向，同时可以通过立法目的统合阐释各项具体制度。只有具备了立法目的条款的法律，基调和立法背景明确，才有可能高质量和易于适用，对立法发挥重要的导向作用、统一意志作用、价值衡量作用和执法参照作用。
我国是在由人治向法治过渡与转型的体制下进行的国家赔偿法的立法，“法律实用主义”的影响还很浓厚。由于立法观念的滞后及立法技术的欠缺，国家赔偿法仍存在诸多不合理、不完善之处，使许多权利受到损害的公民、法人得不到该法的救济，而一些侵权机关却依然我行我素，不断地在违法和侵权。从一定意义上讲，该法的运行结果与表现已在一定程度上背离了建立国家赔偿制度的美好初衷，促使我们不得不理性地审视该法的缺陷，进而思考在立法目的、赔偿归责原则、赔偿范围、赔偿决定机关、赔偿程序、赔偿标准、赔偿决定的执行等多方面进行修订。

3．人权国际保护的新要求

我国已经于1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》、1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，承担了承认人权、尊重人权、保障和促进人权的国际义务。
以《公民权利和政治权利国际公约》为例，该公约第2条即规定了对人权受害者的行政和司法救济事项。一方面，应当确保任何人所享有公约之权利或自由遭受侵害，都能获得有效的救济，公务人员执行职务的侵权行为更不例外。另一方面，救济应当由一国立法、行政和司法机关裁定实施。依法保护公民、法人和其他组织在人权受到侵犯时能够得到有效救济，获得国家赔偿，从而在根本上保障人权，不仅是建设社会主义法治国家和政治文明的内在要求，也是我国根据国际人权条约承担的重要国际义务。
基于我国在人权保护方面的义务，我国的许多国内立法都遵循人权保护的原则进行了相应的改革。建设社会主义法治国家，是一项长期的艰巨的历史任务，法律完善也需要一个长期、发展的历史过程。它同我国的物质文明、精神文明和政治文明建设必然是同步而行，并相互依存、相互影响、相互制约。我国的经济和社会文化发展水平还不高，法治国家建设涉及到一系列观念的更新和制度的变革，其深度和广度都是前所未有的。从价值评价角度来看，国家赔偿法没有将人权法律价值明确规定为其取向；从功能角度来看，立法结果未能充分达到预期目的。
马克思曾说，“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。
为了兑现我国在国际公约中的承诺，迎接在人权保障领域新的挑战，促进作为人权保障重要法的国家赔偿法的进一步完善，当务之急应对该法总则的立法目的作适当修正，在法律条文中反映出人权保障的指导作用。

二、对国家赔偿法立法目的的修订构想。

对国家赔偿法立法目的修订需要考虑以下几个方面的因素：
首先，立法目的条文作为画龙点睛之笔，必须言简意赅，直述法律的基本目的。间接目的或一般抽象目的如“促进经济发展”、“促进社会主义现代化建设”等虽然具有重要的指导作用，但是不能反映国家赔偿法的基本目的，不宜列入。
其次，立法目的应区分主次，分层次阐发。国家赔偿法具有多重目的，为了既突出其目的倾向性，又兼顾其他目的，在目的条文的表达上，须有明确的逻辑次序。在表述上，文字的顺序变化，即体现了不同的目的倾斜，因而不只是概念逻辑要顺，思想逻辑也要准确。
第三，立法目的应关注权利与权力的平衡。立法目的经历了由治民、治国逐渐向为民、为国转变的发展历程，经历了由维护特权向规定权利平等转变的发展历程。我国《立法法》规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。作为维护保障人权的基本法律之一，国家赔偿法对立法目的完善应在私权利与公权力之间寻求新的平衡。
第四，立法目的应符合国际立法的趋势，体现立法的宗旨，发挥执法参照、司法引导作用。在适用法律时，以立法目的体现法律规定的弹性度，赋予司法机关一定限度的自由裁量权，对法律无具体规定的，可参照立法目的酌情处理，以促进国家赔偿法律制度的建设。
综上，笔者建议在《国家赔偿法》的修订中，增加“人权的保障”的内容，将现行国家赔偿法的总则第一条修改为：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进人权的保障和国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”

参考资料：
1．《依法治国方略实施问题研究》，李龙主编，武汉大学出版社，2002，4
2．《法的时代呼唤》，郭道辉著，中国法制出版社出版，1998，6
3．《依法治国与法律体系建构》，刘海年、李林主编，中国法制出版社，2001，3
4．《法治的理念与方略》，汪太贤、艾明著，中国检察出版社，2001，8
5．试论立法的目的及其实现的过程，陈智慧，宁波大学学报，第九卷第一期
6．我国国家赔偿制度发展与完善，喻兴龙，社科纵横，2001年第5期


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支持本栏原创。
发两年前一篇小文,系2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案,结合国家赔偿法修订有感而做,有部分删节。