“十一五”电力体制改革有三大难点

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“十一五”电力体制改革有三大难点


来源:中国经济时报 作者:王信茂(作者其他文章) 日期：2006年11月20日 　　　  



文章内容：
　　近日，国务院常务会议原则通过《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（以下简称《意见》）的报道引起了社会各界的关注，会议明确了“十一五”改革重点需要解决的三大主要任务。
　　在目前电力供需日趋缓和，深化改革呼声日益高涨的大背景下，会议精神为下一步的电力体制改革明晰了思路和任务，我认为既坚持了?２００２?国发５号文件确定的电力市场化改革方向，又抓住了三年多来电力体制改革当中存在的难点问题，并把解决这些难点问题作为“十一五”电力体制改革的主要任务。
　　下面我就这次会议精神谈一些个人体会和看法。
　　难点一：厂网分开和主辅分离问题
　　《意见》确定的主要任务之一是“抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革”，我认为这意味着改革必须稳步推进，而首先需要解决的就是“十一五”期间改革遗留的问题。
　　一是厂网分开遗留问题亟需攻坚。“厂网分开”是“十五”电力改革的一项标志性内容，但划分资产后留下的一系列遗留问题迟迟未得到解决。主要体现在几个方面：一是资产及其债务争议较多，据有关部门统计，厂网分开遗留问题涉及的争议金额达到２３４亿元；二是作为支付改革成本而预留给辅业及电网企业的电厂资产没有进一步实施产权变现和转让，一方面给这些电厂的管理和长远发展带来影响；一方面也被社会指责为厂网分开不彻底，影响公平竞争；同时相关利益主体的改革成本也未得到及时的补偿。据统计，等待变现的电网代管的９２０万千瓦发电资产涉及发电企业３８家，预留给电网的６４７万千瓦发电资产涉及发电企业８家，人数近２万人。
　　这些遗留问题有些已经影响到了各市场主体的利益关系、电力安全生产和队伍稳定，因此需要在下一步改革中尽快解决。由于涉及利益调整主体多、资金额大、人员多，这项任务是当前确定的改革任务中首当其冲要处理的难点问题，亟需攻坚。
　　二是主辅分离任务艰巨，但仍需稳步推进。“主辅分离”改革实质上也是厂网分开改革遗留下的一项艰巨任务。２００２年底实施厂网分开时，是将原国家电力公司的资产拆分为电网资产和发电资产以及辅业资产，并相应划分给９大公司，这一次分离，仅实现了中央层面的主辅分离，而原国家电力公司系统内网省层面的辅业仍保留在电网企业，这项工作涉及企业１５０家，职工２７万人。
　　这些电力辅业单位普遍存在资产负债率高、历史包袱重、自我发展能力差等问题，实施主辅分开涉及到几十万职工的切实利益，如果处理不慎，将危及到电力职工队伍的稳定，甚至影响到电力系统的安全生产和社会的和谐稳定，其复杂性和艰巨性可想而知。由于电力行业对国民经济发展以及普通老百姓的日常生活影响非常大，解决主辅分离问题已经非常艰难，如果同时再大动干戈地进行电力行业又一轮的组织结构拆分，例如输配分开等，对供电安全产生怎样的影响难以估计。因此，国务院提出逐步推进主辅分开改革，既充分地考虑了改革艰巨性，又明确了方向和改革决心，体现了改革务实的作风。
　　难点二：电力市场体系建设问题
　　在这次会议中还指出，“十一五”期间要重点解决“市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够”等问题，确定的主要任务之一是“加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策。”这是２００２年国务院确定的改革总体目标“构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”的进一步深化。经过三年多的电力体制改革，电力市场建设正在稳步推进，但是由于种种原因离构建统一开放的电力市场体系的目标还有一定距离。我认为目前我国电力市场建设中还存在如下问题。
　　１、电力市场体系不完整
　　根据我国的国情，完整的电力市场体系应包括国家、区域、省级三级电力市场，区域电力市场只是电力市场体系中的一部分。三级电力市场在我国是客观存在的，是历史延续下来的、符合中国政治、经济、社会发展现实的，而且有利于实现我国能源发展战略和电力工业的可持续发展，有利于构建和谐社会。目前，我国的电力市场建设是以区域电力市场为主，而且仍处于试点运行阶段，而国家电力市场和省电力市场还没有正式建立，电力市场体系不完整，这种状况使得市场在我国资源配置中的作用还没有充分发挥出来。
　　首先，国家电力市场没有建立起来。由于我国一次能源的紧缺以及资源和电力负荷分布的不均衡，进行跨区电力交易的需求日益增加。据统计，２０００年至２００５年跨区交易电量由２３亿千瓦时增加到７７４亿千瓦时，增长了３４倍。随着跨区电力交易量的迅猛增长，急需建立一个统一的、规范的、有序的国家市场交易平台，以实现全国大范围的资源优化配置。而且，根据国外电力市场的最新进展，市场范围的不断扩大和多个电力市场的融合，促进更大范围的资源优化配置是各国的发展趋势。例如被公认为比较成熟的美国ＰＪＭ电力市场，市场范围已经由原来的几个州扩展到现在的１４个州；欧盟从１９９６年开始就一直在推进欧盟统一电力市场建设，并先后对欧盟各国颁布了几项统一的法令来推动其建设。
　　其次，省电力市场是客观存在的，但是还没有形成规范的市场竞争机制。省电力市场的存在是我国经济社会发展的必然产物。
　　一是我国长期以来形成了以省为基础的行政管理体制、财税体系、价格核算体制等决定了地方省政府对电力行业改革和发展具有较大的影响力；二是省政府对地方电力供应安全具有重要的责任和义务；三是我国电力行业一直采取国家－区域－省－市－县五级调度的管理模式；四是我国大部分电力交易在省内完成，占８５％以上。
　　我认为这些因素决定了省级电力市场的存在是必然的。但是，目前省内交易的市场机制还没有建立起来；此外，各省仍存在一定规模的不能直接参与区域电力市场竞价的机组。
　　随着供需形势的缓和，由于缺乏公平的市场交易平台和交易规则，将可能出现无序竞争的情况，不仅不能优化省内的资源，而且可能会激化各方利益主体的矛盾，为经济社会的发展带来一定的隐患。所以，省级电力市场的进一步完善也将是“十一五”期间电力体制改革的任务之一。
　　２、区域电力市场建设尚待进一步完善
　　电力市场试点运行，但配套的电价机制、投资机制、监管体制等不健全，市场规则不完善、不统一，还存在不少问题。
　　２００４年１月我国第一个区域电力市场试点东北区域电力市场开始模拟运行，并于２００４年１２月开始试运行，但是自模拟运行至今，已经先后被叫停两次，最近一次由于年度竞价结果平衡账户资金亏损较多而被叫停。在华东区域电力市场模拟过程中也同样出现了购电成本增高，电网企业亏空的模拟结果。
　　这些问题一方面是由于前几年电力供需紧张造成的，另一方面市场规则设计得不够完善也是重要的原因之一，著名的加州电力市场危机一部分原因就源于规则设计的缺陷。
　　另外，几个区域电力市场规则不统一，也不利于建立统一开放的全国电力市场。所以，电力市场的规则还应结合我国的国情深入研究，在借鉴国外电力市场经验教训的基础上，制定统一的核心规则，为建立统一开放的全国电力市场打下坚实的基础。
　　３、与市场机制相配套的电价机制尚未建立
　　微观经济学认为，正确的价格信号是市场高效运行的基础。我国电力市场建设不完善的原因很多，但是价格机制无法适应市场化的要求是最重要的原因之一。在市场机制下，电价信号应能够反映供需关系、反映资源的稀缺程度，以促进用户节能、促进环保，但目前我国的电价体系、电价联动机制都不健全，电价信号对电力消费和生产的市场引导作用远没有发挥出来。
　　首先，从电价体系上看，厂网分开后，中国的电价形成了由上网电价和销售电价两个环节电价组成的体系，没有独立的输配电价，输配电价空间依赖于电网企业的购售电价格差。尽管已经出台了电价改革中有关输配电价的实施办法，但是独立的输配电价体系还远没有形成。
　　一方面，阻碍了统一开放的电力市场的推进。从国外经验来说，电网公平开放才能促进电力市场的充分竞争，而只有制定了合理的、独立的输配电价才能真正实现电网的公平开放。“十五”期间电力体制改革的一项重要任务是“开展大用户直购电试点”，但由于独立的输配电价机制没有建立而此项工作难以广泛实施。
　　另一方面，不利于加快电网建设，扭转电网滞后的局面。《意见》指出电网建设滞后是“十一五”需要重点解决的问题，与电源的无序建设相比，原本电网建设滞后的现象更为突出，出现了“送不出、落不下”的“卡脖子”现象。为解决这一问题，根据国网公司的规划，“十一五”期间将投资约１万亿元建设坚强的国家电网，但是如果没有合理的输配电价，电网企业的成本回收和合理的收益将无法得到保障，将影响电网企业可持续发展能力，进而影响电力工业的和国民经济的发展。
　　其次，从价格联动机制上看，没有建立销售电价与上网电价的联动关系。“十五”期间建立了煤电联动机制，２００５年和２００６年已经实行了两次煤电联动，在一定程度上反映了发电成本和能源紧缺的信号。但是，与电力市场机制相适应的价格联动机制还没有建立，发电侧通过竞价形成的市场价格波动，还不能通过销售电价传递到用户侧。例如在推进电力市场建设中，电力供应紧张成为竞价的一个重大障碍，供需紧张意味着价格上涨，可以吸引投资和供应紧张，而政府限制终端价格大幅度上升，切断了价格与市场供需的相互作用链。
　　最后，从价格结构上看，中国的电价存在严重的交叉补贴，用户电价不能合理反映对电力的使用程度，也起不到引导用户节约能源的作用。
　　一是电力企业补贴用户。我国销售电价总水平偏低，没有反映电力供应的总成本。２００５年完成的亚行资助国家电监会的电价研究课题以长期边际成本为基础，对东北三省合理的电力价格水平进行了研究，研究表明东北地区销售电价水平低于合理的价格水平约９％，也即电力工业对电力用户进行了补贴。
　　二是不同地区用户之间进行补贴。各省普遍存在着城市用户补贴农村用户的现象，如大部分省电力公司趸售给地方电力公司的趸售价格与公司平均购电价之间的差价很小，有些地区为负值，形成了省电力公司补贴地方电力公司的局面。
　　三是不同用户之间的交叉补贴，即大工业、非普工业、商业等用户补贴居民、农业等用户。大用户本身由于接入系统电压等级较高、用电量大、负荷率高，所以电价应该较低，但中国与国外相比，用户之间的补贴十分严重。根据国际能源署（ＩＥＡ）的统计，２００５年国际经合组织（ＯＥＣＤ）国家的居民电价是工业电价的约１．７倍（平均值），而根据电监会统计数据，２００５年中国的居民电价仅为大工业电价的０．９３倍，居民电价严重低于工业电价。
　　电价改革是电力体制改革中的核心问题，需要解决的问题也千头万绪，但随着电力市场建设的进一步深入，建立一个适应市场的电价机制已经势在必行。
　　４、对电力行业各环节的属性认识尚待进一步深化
　　电力行业包括发、输、配、售四个环节，其中，电网环节具有非常明显的自然垄断性，发电环节的自然垄断性则随着技术的进步已经逐步消失，售电环节由于进入门槛低而本身不具备自然垄断性。根据电力市场理论，电力市场化改革就是要在可竞争的发电和售电环节引入竞争，在自然垄断的电网环节加强政府监管，构建“放开两头、监管中间”的行业结构，这也是大部分国家的做法。
　　２０世纪９０年代以来，电力市场化改革浪潮首先在西方国家开展，主要包括三方面的内容：建立发电侧竞争市场、逐步放开售电侧市场、实现政府监管下的电网公平开放。例如美国在改革初期开放发电侧市场的同时，就放开了售电侧市场；日本在维持垂直一体化的模式下，在发电侧、售电侧同时引入了竞争；欧盟统一电力市场化改革的指令也要求各成员国逐步放开用户选择权，至２００７年７月全部用户放开。
　　所以，我国也应该深入研究电力行业各环节的属性，研究“放开两头、监管中间”的电力市场发展模式与中国国情的适应性，稳妥推进我国的电力市场化改革。
　　难点三：转变政府职能与市场监管问题
　　《意见》中指出“十一五”电力体制改革的第三大任务是“进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。”中国是传统的计划经济国家，８０年代后开始探索社会主义市场经济，目前正处于从计划经济向市场经济的转轨过程中，在这一过程中的中国电力改革必然面临着转型经济中特殊的市场环境。在政府层面，政府管理电力企业的方式还没有完全从计划经济下的管理方式转为市场经济下的管理方式。计划经济下的政府管理方式的突出特点是政企不分、政监不分，政府代替市场包揽一切，直接干预企业的经营行为，政府既是政策的制定者，也是政策的监督者。例如目前中国无论是电价管理，还是投资管理均未摆脱计划经济的色彩，市场的作用没有得到发挥。
　　“十五”期间，政府在投资和规划体制上也出台了一些管理举措，如２００４年政府对电力项目的投资管理从审批制转变为核准制，政府开始主要从项目的社会和环境效益方面对项目方案进行评价；２００５年开始探索采用专家评议制度对规划项目方案和时序进行优化。但是总体来看，与建立市场条件的科学发展机制还有较大差距，仍需进一步完善。
　　从监管角度来说，我国新型的电力监管体制已经初步建立，成立了国家电监会和相应的分支机构，并颁发了《电力监管条例》。但是监管体制尚不完善，对于可竞争环节，如发电侧市场的监管体制还不完善，发电侧市场规则的制定方面还存在很多问题；而对于自然垄断的电网环节，没有建立科学合理的输配电价，没有实现有效的监管，没有为电网企业提供改善管理，提高经营效率的激励。所以，进一步完善市场监管体制也是“十一五”电力体制改革需要解决的难点之一。
　　总而言之，根据会议审议通过的精神，“十一五”期间电力体制改革将抓住以上三个电力改革难点，并充分考虑到解决这些问题的复杂性和艰巨性，会议强调电力体制改革在完成这几个任务的同时，必需保持各方面的和谐发展，“处理好发挥市场在电力资源配置中的基础作用与加强改善市场监管的关系，处理好改革、发展、稳定、安全的关系，处理好电力建设与电网建设的关系，处理好电源、调度、安全的关系”。这四个关系的处理实质上是要求在进行电力体制改革过程中实现电力行业内部各环节的和谐发展，以及电力行业和社会的和谐发展。同时，《意见》提出的“十一五”电力体制改革的三个主要任务，是符合中国实际国情的，稳妥务实的，如果解决了这三个难点问题，中国的电力体制改革就有了一个大的飞跃。
　　作者简介
　　王信茂：教授级高级工程师，享受国务院政府特殊津贴高级专家。曾任电力工业部规划计划司副司长、司长，国家电力公司计划投资部主任兼电力部、国家电力公司三峡办公室主任，国家电力公司动力经济研究中心主任。２００１年底退休。