美国对华贸易政策的实质是遏制中国的发展

帆帆

湛柏明　

   

   一、美国对华贸易政策调整的背景与重点
   随着中国加入世界贸易组织（WTO）过渡期的完成，美国及时进行对华贸易政策的调整。2006年2月 14日，美国贸易代表罗布•波特曼向国会提交了题为《美中贸易关系：更大责任与严厉执行的新阶段》报告。这份报告提出了包括多项更严厉手段在内的35项新举措，试图通过加强美国政府内部跨部门的合作，向相关的驻华机构增派大量人手，加强与其他贸易伙伴的合作，强化对华贸易的监察和执行，使中国在国际贸易领域发挥与其经济地位相称的作用，即中国应该像美国、欧盟和日本一样，按“成熟”的WTO成员的标准来承担相应的责任。
   （一）美国对华贸易政策调整的背景
   这些举措出台的逻辑前提是中美贸易关系进入到所谓“新阶段”。按照波特曼的报告，自20世纪70年代后期至中国进行经济体制改革并向世界经济一体化迈进以来的时期里，中美贸易关系已经走过了两个阶段，现在正进入一个新时期，波特曼对中美贸易三个阶段的划分如下：
   1986－2001年，这是中美贸易关系的第一阶段。此间，美国对华贸易政策的重点是与中国进行基本贸易协议谈判，“领导”中国进入一个以规则为基础的世界贸易制度之中。
   2001－2005年，这是中美贸易关系的第二阶段。在中国加入WTO的这四年过渡期内，美国对华贸易政策主要是监督中国融入全球贸易体系，保证中国遵循市场准入义务。
   2006年及其以后是中美贸易关系的第三阶段。美国认为，作为WTO“新成员”的过渡期限结束后，中国已经明显地上升为全球贸易强国的地位，必须既兑现“入世”承诺，也超越这些承诺，为解决过去四年来出现的全球快速增长的贸易失衡问题发挥应有作用，以确保全球贸易体系持续健康发展。
   （二）美国对华贸易政策调整的重点
   美国认为，中国在解决全球贸易失衡中应该扮演如同美国、欧盟和日本一样的角色，这是美国提出中美贸易关系进入“新阶段”的重点。具体表现为以下几个方面：
   1、美国要求中国承担更大的责任。美国政府认为，中国现在是一个贸易强国，但是它在经济方面只发挥着一个中等国家的作用，同时还游离于几个关键的贸易协议和组织之外，如《世界贸易组织政府采购协议》、《世界知识产权组织互联网协定》及世界动物卫生组织。而这些方面是美国的优势所在，可见其中的真实意图就是围绕美国的贸易利益，把中国抽象成虚幻的贸易强国“地位”，便于让中国承担更多的责任，并要求中国严格执行相关条约。
   2、美国确立对华贸易三原则。其一，鼓励中国参加一个不断开放的、以规则为基础的国际贸易体系。其二，为美国人民获得由此体系带来的经济利益。其三，在中美贸易关系“新阶段”来临之际，美国又专门增加了一项对华贸易政策的新原则：寻求一种公平而可持续的贸易关系，在美国出口导向的就业增长方面创造更加均衡的机会。与其他贸易伙伴不同，美国由此形成了对华贸易政策三原则。
   3、美国确定了对华贸易六大工作目标。为了保障以上对华贸易政策的三项核心原则，美国确定了六大工作目标，分别是：使中国以一个负责的成员更加全面地融入建立在规则基础上的国际贸易体系，并使中国保证支持在进一步开放世界市场方面做出更大的努力；监督中国坚持国际与双边义务并保证完全贯彻与遵循之；全面而透明地增强美国的贸易补贴与其他进口法律，使中美两国产品在美国市场上公平竞争；在中国目前的承诺之外，促成中国市场的进一步准入与中国经济的更深入改革，以保证美国公司与工人能参与公平竞争；实行有效出口鼓励，把注意力放在美国出口有增长潜力的中国各个地区；确定贸易关系可能遇到的中长期挑战并积极解决这些挑战。
   在美国想要达到的六大目标中，让中国按“规则”办事是第一位也是最基本的目标。在美国政府看来，一旦中国政府接受了多边与双边规则协议，中国市场准入的问题就可以解决。因为在过去的日子里，美国只要运用或威胁运用WTO或美国适用的补贴法律，就能够为美国商品与服务准入中国市场打开通道。因为中国的商品出口和高新技术品的进口高度依赖美国市场，这样可以使美国在中美贸易关系中处在相对主导的地位。
   在国际贸易体系与要求中国遵守承诺的众多规则中，美国特别强调了知识产权保护的重要性，指出中国最大的缺点之一就是知识产权执行不力，认为中国在知识产权的侵害标准与实施活动中缺乏透明度，要求中国不仅应该加强知识产权保护的立法，而且更为重要的是加强知识产权保护的执行力度，对违反WTO协议规定而侵犯美国知识产权所有者利益的行为，应该认定为刑事犯罪并受到相应处罚。
   （三）美国对华贸易政策调整的目的
   美国贸易代表对于中美贸易关系“新阶段”的判断，以中国加入WTO过渡期的完成为界限。在美国政府看来，一方面，中国加入WTO过渡期的完成，意味着中国不仅应该遵守双边与多边“入世”承诺，按照WTO规则行事，还应该积极、全面地参加对发达国家适用的其他各项有关发展贸易的国际协议与国际组织，按相关协议与组织规则行事，从而突破适用于发展中国家的贸易保护，使美国厂商凭借自己的优势，获得更多的准入中国市场的机会。另一方面，美国认为，中国加入WTO过渡期结束后，中国的“非市场经济”国家地位并未随着两国贸易关系“新时期”的到来而有所改变，这样美国可以随时借此制约中国。美国对待中国贸易身份的矛盾心态，是其惯用的双重标准在对华贸易政策方面的再次体现，其目的是比较明显的，这就是既增加中国厂商进入美国与世界市场的成本与风险，同时又减少中国厂商对美国及其他市场的冲击程度。
   二、 “威胁论”与“责任论”：美国对华贸易政策遏制中国发展
   中国市场开放以来，美国国内对中国经济的快速增长存在着相当大的恐惧感。尼古拉斯•拉迪指出，在一些人看来，中国在全球经济舞台上的迅速崛起，尤其是它对美国日益增长的贸易顺差，对美国的经济和安全利益是一个潜在的“威胁”。由于美国逆差中越来越多的部分是高技术产品，而不仅仅是服装、鞋和玩具，一些人认为中国侵蚀了美国在技术创新方面的领导地位以及在高技术产业的国际竞争力。
   2005年1月12日，中美经济安全评估委员会向美国国会提交的报告重提“中国威胁论”，称中国出口的电器、电脑、通讯设备以及其他需要高技能、高技术的产品的增长大大高于其低价值、劳动力密集型产品。中国在其他高科技的工业（如汽车和航空工业）领域的竞争力正在迅速获得优势。不断增加的中美贸易逆差已经开始影响到美国高科技工业，而美国高科技工业曾经被认为是不会受低工资为特色的中国竞争的。
   罗伯特•斯科特在提交给中美经济安全评估委员会的报告中说，合1989－2003年的14年中，美国对华贸易逆差从62亿美元增加到1240亿美元，翻了20倍，2004年还会再增加 20%，达到 1500亿美元。报告运用进出口与就业需求换算的新方法，发现严重的贸易逆差让美国同期丧失了150万份工作，涉及制造业的所有领域，包括半导体等过去被认为不会受中国“威胁”的高科技产业，现在每个州都受到影响。
   在美国看来，中国在国际生产与贸易中，对美国所取得的这些好处不是通过市场竞争决定的结果，而是通过人为控制两国的货币汇率、对国内产业实行补贴、对美国产品构筑市场准入壁垒等非市场竞争行为造成的。这些行为使美国厂商与中国厂商的竞争不是处在同一水平的竞技场上，因此美国政府应该采取多种手段遏制而不是纵容中国的发展势头。
   与“威胁论”相比，美国政府在调整对华贸易政策以适应中美贸易关系“新阶段”的报告中，字里行间虽然没有“威胁论”的格调，但是在评估中国的经济能力与中国的国际贸易地位时，却突出地强调了中国作为一个“成熟”的WTO成员和一个贸易强国的前提，要求中国应该像美国、欧盟和日本一样承担发达国家的责任。相对温和的陈词同样不客观地强调了中国对美国货物与服务提供者的市场准入壁垒、中国不按规则办事、中国的出口补贴与激励等问题，以此来要求中国按发达国家的标准承担义务的“责任论”奠定基础。
   美国贸易代表在报告中提出的“责任论”，可以视为对中国“和平发展”观点的回应，但并不意味着“威胁论”在美国对华贸易政策的制定中失去了影响力。“责任论”与“威胁论”同样会影响美国对华贸易政策，意识形态差异、安全借口、经济霸主地位的独尊性会为美国对华采取贸易歧视性政策煽风点火，“威胁论”在短期内会起更大的作用。值得注意的是，从两者的共性看，建立在“威胁论”与“责任论”基础上的对华贸易政策都会遏制中国经济的增长与发展。前者在抬高中国经济的产业结构上、后者在抬高中国经济的宏观承受能力上把中国推到矛盾的焦点，使中国成为美国甚至世界经济与贸易失衡的“罪魁祸首”，对此，我们对这两种论调都要有适当的警觉。
   尼古拉斯•拉迪的研究表明，美国对中国贸易逆差越来越大的主要原因既非中国货币低估，亦非中国贸易保护主义的措施将美国和其他外国商品拒之门外。失衡越来越大是因为中国已成为许多制造品的首要装配基地，而这又主要是由于外国企业将它们的装配业务从亚洲其他地方转移到中国所致。制造这些产品的部件主要是从亚洲其他国家购买的。另一方面，美国和欧盟15国只供应了12%的投入品，却购买了约一半的中国出口加工企业生产的最终产品。拉迪的分析同时指出，中国本土企业还没有出现技术上的“蛙跳”现象，因为美国从中国进口而被归为高技术或先进技术的产品主要是电子产品，它们数量大、单位成本低，并且无论是生产商还是出口商，大部分是迁移到中国大陆的中国台湾企业。
   笔者对高科技产品中中美两国同类商品的进口与出口价格进行比较时，发现中国对美国出口商品的价格与中国从美国进口同类商品的价格相差悬殊。中国商务部按HS编码分类的商品贸易数据表明，2004年美国从中国进口的自动数据处理设备及其部件的单位产品平均价格为79.2美元，而美国对中国出口的平均价格为736.4美元。可见，两者的价格相差近10倍。该项产品是美国十大进出口商品之一，2004年其进口总量为534 265 967件，金额为597亿美元，按算术平均得到的价格为111.7美元；同年，其出口总数为72 658 773件，金额为240亿美元，其平均价格约为330美元。比较这两组价格的意义在于，中国出口到美国的该类商品价格（79.2美元）低于美国进口的平均价格（111.7美元），中国从美国进口的该类商品价格（736.4美元）高于美国出口的平均价格（330美元）。它的信息价值是，中国出口的资本货物的附加值不高。排除倾销因素，中国出口的是竞争市场上的低端无差别产品，中国出口商凭借低价格优势，占据了美国该类市场的一席之地。低价格背后体现的是中国以生产要素量的消耗与竞争对手凭质量的提高所进行的一场博弈，而体现在生产要素中的资源稀缺性隐含着中国是资源性的增长方式。
   巴里•诺顿的研究也表明，人们所说的中国所拥有的很多高科技出口产品，实际上只是装配产品以及从亚洲其他地区引入的一些高科技元器件。同时，中国政府正努力寻找国内一些关键产业，对大公司和小公司、国内公司和外国公司提供同样的待遇。
   中国在进一步开放国内市场的同时，正积极主动地在国际资本市场从事各种投资活动。按照美国一以贯之的鼓励开放原则，这种跨国投资行为理应受到鼓励，然而中国公司对外投融资的一些行动却遇到美国的遏制。200年8月，中国海洋石油公司（以下简称“中海油”）收购美国优尼科公司（以下简称“优尼科”）的市场行为由于美国的“国家安全”借口而被美国政府打压，这是“中国威胁论”的结果使然。中美经济安全评审委员会主席里查德•达玛托在众议院外国投资委员会就所谓中海油竞购优尼科对美国国家安全的影响作证时，高唱中海油是国有企业、中国缺乏有关投资机会的互惠安排、中海油收购优尼科体现小国的战略与政治动机、中海油如果获得优尼科拥有的深海勘探和钻探技术会影响国家安全、中国能源储备战略直接与美国相矛盾等论调，实际上就是要求美国外国投资委员会阻止这次交易活动。
   中海油收购优尼科受挫后不久，美国安全政策研究中心总裁、里根政府时期负责国际安全政策的国防部副部长弗兰克•加弗尼在中美经济安全评估委员会就有关中国和资本市场的听证会上发言时称，中国正在按部就班地推动某种战略的实施，认为有必要就该战略对全美提出警示。美国南卡罗莱纳州立大学摩尔商学院国际金融学助理教授所罗门•塔德西博士也表达了同样的心理：中国将金融抑制作为一种战略手段，目的是在有重大影响力的关键行业获得竞争优势，而这种竞争优势将是建立在损害别国利益的基础上的，也将“损害”美国的利益。要想获得有效的金融发展必须对中国施加外部压力。
   三、美国调整中美贸易政策不会弱化对华歧视性贸易行动
   罗布•波特曼关于美国对华贸易关系“新阶段”的阐述，在指责中国存在“不公平”地对待美国厂商的市场准入时，却没有提到中国出口厂商在美国遭遇的歧视性反倾销政策迫害；在要求中国以“成熟的”WTO成员身份、按发达国家标准承担责任时，却忘记针对中国的反倾销起诉都立足于同其他发展中经济体的产品价格进行比较，而不是依据中国国内的产品价格得出结论；在美国政府为美国工人因产业转移导致其收入减少而为之主张利益，把责任转嫁于中国出口厂商的低成本时，无视中国政府为改革开放所承担的代价。
   美国布鲁金斯学会经济研究员查德•鲍恩和美国布兰代斯大学经济系研究员雷切尔•麦克卡洛克共同撰文分析了美国对华的隐性与显性贸易歧视政策及其经济影响。他们的研究发现，1990年至2003年间，中国仍然只是美国的第八大贸易伙伴，但在美国的反倾销调查中，中国是惟一遭受高频率调查的国家，中国出口商面临67%的征收反倾销税的概率，面临更多反倾销税的行动，面临从价税平均水平为127%的反倾销税（此为对其他国家出口商反倾销税的2倍）。
   中国加入WTO后的第一年（2002），在美同和全球的反倾销行动中，针对中国产品的案例约占2002年总数的20%。美国国际贸易委员会的数据显示，1983年9月16日至 2005年 12月30日，该委员会总共发布 333道反倾销税征收指令，而针对中国的最多（60次），占全部反倾销税征指令的 18%。
   中国厂商因遭受反倾销税行动被迫退出的市场份额并没有落到美国厂商的手中，而是被与美国签署了双边自由贸易协议（FTA）的其他国家厂商所占领。
   布什政府在美国扩张海外市场准入机会的全球、地区及双边层次的各种努力中，给人印象深刻的还是双边层次上的自由贸易协议的谈判。截止到2005年底，美国政府已完成双边谈判过程的自由贸易协定伙伴达到I7个，其中仅布什政府完成的便有13个，分别是：智利、新加坡、澳大利亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、摩洛哥、巴林、阿曼、秘鲁。正在谈判的自由贸易协议伙伴有10个国家，分别是：哥伦比亚、厄瓜多尔、阿拉伯联合酋长国、巴拿马、泰国、南非5国关税联盟（博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚、南非和斯威士兰）。
   现有的自由贸易协定伙伴国占美国全部商品贸易1／3以上。通过完成和批准其他的双边自由贸易协议和美洲自由贸易区，美国全部贸易的43%以上和出口的一半都会被自由贸易协议所覆盖。在美国政府已完成谈判的17个自由贸易协议伙伴中，除了加拿大、澳大利亚之外，其余均为发展中国家。当这些国家的产品按照双边自由贸易协议的特惠制规则以零关税进入美国市场时，中国对美国出口的一些传统优势制成品如纺织品、服装等，将失去在这一市场的低成本价格优势，美国自由贸易协议伙伴中富有竞争力的出口国会取代中国厂商，从而产生贸易转移效应。
   中美贸易关系进入“新阶段”后，美国针对中国的歧视性贸易行动并没有弱化，相反会进一步强化，因为美国一直认为中美两国厂商间的竞争是不公平的。美方认为，一方面，在美国失去优势的制造业领域，中国的政府补贴、出口退税、政府采购、低劳工标准、低环境标准等方面给予企业的好处，导致其厂商的生产成本具有极大的竞争优势，使生产厂商在美国市场上可以低于世界市场的平均价格水平进行销售。另一方面，在美国具有优势的服务业与知识密集型产业领域，中国市场进入壁垒与知识产权保护不力，使美国厂商的优势得不到充分发挥，造成美国对华贸易逆差不断增加。
   美国自20世纪50年代后期起，也因逆差的原因与日本发生过贸易摩擦，其激烈程度不亚于现在的中美贸易摩擦，并且日本一直是美国最大的贸易顺差国。加里•克莱德•赫弗鲍尔所做的研究显示，在1986－200年间，中国反映经济开放度的核心指标，如对外贸易占国内生产总值的比例、外国直接投资与国内生产总值（GDP）的比例，分别从25%上升到56%、从不足 1%上升到35%；日本则分别从 17%下降到11%、从3%下降到2%。日本拥有顺差的时间超过30年，而中国只有不到10年，且中国出口额占世界出口的份额比日本少，但在美国人看来，对美国经济与安全利益的威胁不是来自日本，而是来自中国。其中的原因亦如加里•克莱德•赫弗鲍尔所言，美国与日本贸易冲突的激烈程度即使很高，也是可以很好地预测的，对摩擦的因素也是可控制的。原因是美日相互合作和安全保障条约所确立的美日安全结盟关系抑制了美国贸易指控的分贝水平。
   四、美国对华贸易政策调整不会解除高新技术出口与纺织品服装进口限制
   加入WTO的5年过渡期内，中国市场不断开放，成为美国产品与服务提供者出口增长最快的部分。2004年，美国食品与农业对华出口达到62亿美元；2005年财政年度，美国对外商务服务出口与中国的交易达到544起，总值约123亿美元，并且每种服务都在中国特定的创新中起着领跑作用。在中美贸易关系“新阶段”到来之时，美国在中国谋求并得到金融、海运、空运、农产品等领域超出MTO的市场准入与改革的各种好处后，还进一步要求中国开放更多的领域，深化市场改革，尤其要求在美国存在关键经济利益的领域深化改革，如物流管理、标准与一致性评价、医疗保健、化学品通知等。
   在要求中国开放更多领域的同时，美国贸易代表的报告却再次强调美国对华高技术输出流向的透明度问题，坚持要求中国提供进口企业名录，这表明同样对美国有关键经济利益的高技术领域对华出口限制仍会继续。美国是世界上许多高新技术的来源，但美国对华输出高技术有着严格限制，其现行对华出口管制主要包括两大部分：第一部分是带有“军民两用”性质的民用物资，由美国商务部负责；第二部分是军用物资，包括军工产品和军工技术、服务等内容，由美国国务院负责。管制内容共分为十大类，分别是：（1）核材料、核设施及设备；（2）化学品、有机品及毒素；（3）材料加工设备；（4）电子产品；（5）计算机；（6）通讯及信息安全；（7）激光及传感器；（8）航海及航空电子器材；（9）船舶；（l）宇航推进系统、航大器及相关设备。也就是说，类似笔记本电脑、对讲机这样的器材，只要可能被用于中国军队，则理论上属于管制范围之内。
   美国严禁许多高技术产品在中国生产、销售，很大程度上影响了美资企业在中国的竞争力。根据美国国务院资料显示，由于出口管制，美国对华高科技出口比例持续下降。2002年，在中国高新技术和产品进口国家和地区排名中，美国已由过去的第一位下降到第四位，排列在日本、东盟、中国台湾之后，美国占中国高科技进口比例仅为13.47%。
   中国作为世界上最大、发展最快的发展中国家，不能仅从美国进口棉花等农产品以及用一般技术制造的制成品。从中国当前的现实与要求看，更为需要的是能从世界上最发达的经济体美国那里进口高新技术产品，以提升中国的产业结构，优化产品结构，促进现代化建设。据估计，在未来15年内，中国高科技市场年增长率将达20%－40%。中国是世界上最大的移动通信市场，并已经取代日本成为世界第二大个人电脑与服务市场，到2010年，中国还将成为世界上第二大半导体市场。美国一再要求中国开放国内市场，指责中国对美国有着巨额的贸易顺差，可是在面临着中国市场的巨大需求时，美国对华高技术产品出口实施严格管制，这既不符合自由贸易的精神，又不利于扭转对华贸易逆差的局面。
   美国关于中美贸易关系“新阶段”提出的“寻求一种公平而可持续的贸易关系”第三原则，意味着在限制高技术对中国出口的同时，美国会借口中国生产企业的政府支持与激励之类的种种理由，利用中国所谓的非市场经济身份，在中国有比较优势的纺织品与服装等产品进入其市场时设置障碍与壁垒。美国和欧盟在2005年初取消纺织品与服装配额，已经算是迟到的春天了，因为这距离它们对世界纺织品自由贸易协议的承诺已经过了整整10年的过渡期，但当廉价服装进口增速加快时，它们又重新祭起配额的大旗，保护国内生产企业的厂商利益，明显背离WTO取消数量限制的精神。同时，对华贸易实行如前所述的显性与隐性歧视的贸易政策。此外，2005年3月，美国参议员舒默和格雷厄姆建议对中国进口商品加征 27.5%的关税。美国同时持续努力迫使人民币升值，尽管许多研究表明人民币升值不能解决美国的贸易逆差问题，尽管解决贸易逆差的主要途径在于美国国内的相关政策。
   五、结 论
   美国关于中美贸易“新阶段”的对华政策在很大程度上讲，只是美国利用所谓“新阶段”从中国谋求更多利益的托词，对中国而言，从中能得到的是更多的责任与义务，这是不公平的。按美国所设计的路径走下去，中国的发展困境是不言自明的，也是中国所不能接受的。我们主张中美两国政府通过多种渠道、多种层次的对话与协商，解决中美贸易争端，但要求美国政府与谈判代表以平等而不是盛气凌人的姿态，站在有利于双方经济贸易利益以及世界经济贸易福利的立场上，让中国在进一步开放市场的同时，使中国也能够从美国那里获得与之对应的利益，如市场经济地位、放松对华高技术品的出口管制。须知美国对华利益与责任不对等的单边要求是难以被中方所接受的。
   中国离世界贸易强国的差距还很大，尽管贴上“中国制造”标签的商品行销于世界的主要市场，但是其中绝大多数是加工贸易产品与代工产品，在中国的附加值低，即使是被称为高新技术的出口产品（如计算机、车载移动电话等）也都是加工贸易的产物，既缺少核心技术，也少有真正属于自己的中国品牌。中国产品的品牌之路与中国企业的创新之路任重道远。
   中国政府是否应像美国一样，设立与美国中美经济与安全评估委员会类似的机构，组织各种各样的研究机构与各方面的专业人士，定期与不定期地就中国对外贸易，当然包括中美贸易及中美关系等领域的某些事件与重大问题展开辩论与评估，让他们广泛发表意见，提供政策主张与建议，同时邀请美国在华的机构人员也参与其中，让他们能够听到来自中国各个不同方面的声音。
   （2006年第10期《世界经济与政治》）