以政府转型为重点推进收入分配制度改革

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2006年7月29日上午，中国（海南）改革发展研究院在北京举办了题为“政府转型与收入分配制度改革”的改革形势分析会（第26次）。来自国家发改委、财政部、国务院发展研究中心、中国社科院、国家行政学院、清华大学等机构的20余位政府官员、知名专家学者出席了会议。
　　
　　一、应对我国收入分配现状进行客观地分析和判断
　　
　　我国收入分配差距持续扩大，应当引起足够重视。有专家指出，按照2002年的数据计算，我国居民收入基尼系数约为0.45，世界银行公布的2005年的数据是0.47，都超过了国际上0.4的警戒线。即便是考虑到我国国土面积大，地区分割、城乡分割这些因素，这样的差距也应引起足够重视。我国居民收入差距不断扩大是在比较短的时间内形成的，并且进入了收入分配差距较大的国家行列。有专家指出，近些年我国收入差距扩大有失控趋势。比如2003年、2004年出台的一些政策，对调整利益关系的力度比较大，特别在农村，减免农业税、种粮补贴等，但是整个社会的贫富差距并没有缩小，仍然在拉大。
　　
　　收入分配中平均主义和差距过大并存。有专家强调，应清醒地看到我国收入分配中的基本问题是平均主义和收入分配差距过大并存。平均主义本身也是一种不公，等于是干活干得多、干得好的人的收入隐性地转移到了不好好干工作的人身上。平均主义明显地存在于体制内，存在于国有企业，存在于公务员队伍中。在计划经济时期，大学教授和一般的助教级差很大，行政干部的级差也很大，现在缩小了，这不利于调动积极性。在国有企业乃至整个国有经济内部，特别是垄断行业，总体来说平均主义没有根本打破。平均主义在体制内没有根本打破，不利于完善市场经济。收入分配制度改革应当注意解决这个问题。
　　
　　应区分收入分配差距中的合理与不合理因素。有专家指出，在初次分配领域，应肯定有相当大程度的收入差距是合理的，在改革发展过程中是可接受的，这些收入差距来自于自己的劳动、努力、才智，来自于市场经济环境下的胆魄，等等。搞市场经济，收入只要不违法，就应该承认，不能硬性地把收入定一个绝对数，高了就取缔，压下来。但是，对于垄断因素，灰色收入，还有非法暴富，老百姓是不满意的，我们要抓住这些问题来解决收入差距。
　　
　　收入分配差距背后是利益关系的失衡。有专家认为，必须看到从20世纪90年代中期之后，收入分配差距扩大的状况不断恶化。在过去十几年的时间里，收入分配中的受益者和受损者几乎是不变的，说明这不是政策偶然失误的结果，也不仅仅是制度的某些漏洞所造成的结果，其背后是不同利益群体的形成，以及在争取利益能力上出现严重失衡。
　　
　　应当及时控制收入分配差距扩大的趋势。有专家指出，应关注收入分配制度改革背景的深刻变化。20世纪80年代，主要面临平均主义问题，缺乏有效的激励机制，适当地拉开收入差距，对经济增长甚至对提高社会生活水平是有利的。但是，现在要看到，20世纪90年代中期之后，情况已经发生了重大变化，激励机制已经基本形成，需求越来越成为经济增长最主要的制约因素。在这种情况下，收入分配差距对经济增长的制约和影响越来越大。如果收入分配差距持续扩大形成两极分化，少数相对富裕的人有支付能力，但其需求已基本处于饱和状态，大多数老百姓没有支付能力，将使有效需求不足，制约经济增长。贫富差距扩大失控，将危及社会和谐稳定。
　　
　　二、充分估计和重视收入分配矛盾中的政府因素
　　
　　收入差距扩大的趋势失控，很大程度上缘于收入分配非规范化。有的专家指出，目前最大的问题，是收入和财富分配的严重非规范化。如果算一个大账就会发现，我国一年创造的财富当中有相当一部分不知道通过什么途径、什么渠道分到了谁的手里。我们不说它是黑钱、灰钱，至少这种分配不在有关机构的监控之下。在这种情况下，政府往往难以辨别穷人和富人，使得收入分配处于不可治理状态。比如，政府同级别的官员在不同部门，其收入差距很大。一些政府公务员的实际收入远高于工资帐面收入，是相当不正常的。
　　
　　不能低估政府行为失范在收入分配不公中的影响。有的专家指出，许多收入分配不公与政府不规范地征用土地、搞城市拆迁密切相关，与政府对资源的控制，与行政因素造成的垄断行业分配不公有关。特别是某些垄断行业靠垄断获得的权益不是在减弱而是在增强，某些垄断行业一方面在获取垄断地位，同时国家又在为其不正当的经营行为造成的风险买单。有的专家认为，政府与民争利已是一个相当严重的问题。近些年来，我国收入分配格局发生了较大变化，其中行政费用大幅增长和向垄断行业倾斜的现象比较突出。
　　
　　政府履行公共服务职能不到位，在很大程度上拉大了收入分配差距。公共服务本身就是再分配。有的专家指出，我国政府仍然具有经济建设型的特点，尤其是地方政府追求GDP的热情远高于搞公共服务的热情。在缺乏相应的市场监督机制下，公共服务价格快速上涨，成为居民费用支出的重要负担。缺乏相应的社会保障机制，严重降低了人们对社会分配的公平感与认同感。
　　
　　税收制度的逆向调节助长了收入分配不公。有的专家指出，税收本身是一种再分配，可以在一定程度上缓解收入分配差距。但是我国的税收常常是一种反向的调节。比如个人所得税，工薪阶层在城市分配中的收入约占三分之一，但其所承担的个人收入所得税在45%到75%之间。这说明，工薪阶层和富人的收入差距，由于税收的调解不是在缩小，而是有所扩大。
　　
　　充分重视政府自身利益对收入分配改革的影响。有的专家指出，政府转型是解决收入分配差距过大的关键性因素。目前政府自身利益化是一个突出问题，过度地追求地方利益、部门利益的现象普遍存在。政府要从经济建设型转为公共服务型，要从市场主体的角色中完全退出来。政府扮演决策者、管理者、执行者、监督者多重角色，如果自身作为直接的利益主体不退出的话，收入分配问题很难从根本上解决。有的专家指出，由制度、政策造成的收入分配不公，单位间、公职人员间的收入分配不公，也与政府密切相关。
　　
　　三、用发展和改革的办法解决收入分配领域的问题
　　
　　用改革发展的眼光看待收入分配差距。有的专家认为，收入分配差距扩大是改革发展过程中必然出现的问题，要用改革发展的办法来解决。有的外国学者说，一些中国学者经常构造一些国际警戒线吓唬自己，值得深思。比如，我国还是一个城市化率比较低的国家，城乡二元结构还很明显，用全国城乡统一的吉尼系数，与美国、日本等高度城市化的国家相比，吉尼系数的差距肯定很大；如果单纯用城市吉尼系数相比，差距会小得多。因此，对一些指标是否达到了国际警戒线，要具体问题具体分析，要经得起推敲，避免产生误导。
　　
　　对“效率与公平”的关系要做具体研究。当前不要再简单提“效率优先兼顾公平”的概念。有专家指出，“效率优先兼顾公平”是1993年时提出的，背景是与首先把“蛋糕”做大，让一部分人、一部分地区先富起来的政策相配套。现在背景已经发生了变化，如果再提“效率优先兼顾公平”，先富起来的人、地区就会把公平放在兼顾的次要地位，这不适应现阶段的要求。因此，不要再简单提“效率优先兼顾公平”概念，要对此做深入的具体研究，以推动经济社会协调发展。有专家指出，我国已经建立起了市场经济框架，在这个框架之下，需要建立与之配套的利益均衡机制。事实上，即使市场经济完善了，如果没有这种利益均衡机制，市场机制对经济社会生活的消极影响仍然会非常突出地表现出来。建立利益均衡机制，最重要的是形成不同的个人、不同的群体追求自己利益相对均衡的能力，以及相应的制度化安排。
　　
　　优先解决老百姓关注的收入分配不公问题。有专家指出，由于市场化改革尚不到位，造成了初次分配领域的收入差距过大，对此必须引起高度重视。对体制外的外资经济和民营经济，人们争论不大。老百姓不满的多是垄断行业，是国有企业内部的灰色收入，是非法暴富，要尽快解决这些问题。个体、私营、外资经济要发展，必然要造成收入差距，这有利于打破平均主义，不打破平均主义“蛋糕”无法做大。
　　
　　在初次分配领域要强调市场在资源配置中的基础性作用。有专家指出，调节收入分配差距，要加快市场化改革，完善竞争的市场结构。完善的市场经济不应当是具有强烈垄断性质的市场，也不是利益集团干扰、扭曲的市场。政府调解收入分配的着力点在于维持、保护、完善竞争的市场结构，保障生产要素的自由流动，保证公平竞争。
　　
　　充分发挥政府在缓解收入分配差距中的职责、作用。我国收入分配中的矛盾和问题是伴随着市场化改革而产生的，但不能简单地把问题归结于市场化改革。解决收入分配差距问题，与政府直接相关，政府应承担责任，公共服务不能过度市场化，政府要起主导作用。同时，也要发挥市场的作用，完善竞争的市场，促进生产要素充分流动，有利于缩小收入差距。还有的专家认为，应采取有效调解居民收入的税收制度与税收征管方式，更多地提供公共产品。在目前收入差距比较严重的情况下，更应当关注政策因素对不同收入群体所产生的影响。
　　
　　四、以推进政府转型为重点，实现收入分配制度改革的实质性突破
　　
　　适应收入分配形势变化，政府要有一个合理的政策导向。有专家指出，政府调节收入分配的政策有六个着力点：第一，保护合法收入，包括劳动与非劳动收入；第二，打击和取缔非法收入；第三，清理灰色收入；第四，努力提高低收入阶层的收入；第五，逐步扩大中等收入群体；第六，妥善救助贫困、弱势群体。
　　
　　打破行政垄断，推进要素市场化改革。有专家指出，在打破垄断方面，至今还没有实质性进展。当前必须高度关注生产要素的分配不公问题。我国人均资源相当于世界的三分之一到五分之一，导致的结果是土地、矿产资源等基本生产要素增值非常快。但是几十倍、几百倍的增值收益的分配是严重不公平的，普通老百姓难以合理地分享其中的收益。这些问题的产生是体制性因素造成的，不是所谓过度市场化的结果，恰恰反映了市场化改革不到位。
　　
　　以完善财税体制调节收入分配。有专家指出，现阶段要特别注意收入分配和财产分布的互动关系。收入不同会引起财产占有不同，财产不均反过来又引起收入水平差距，两者具有互动关系。现在股票、房地产等财产收入分布差距巨大，需要尽快把财产税，如遗产税、赠予税、特别是不动产税等提上日程。应当尽快实现整个税收制度从累退变成累进。要尽快完善转移支付制度，加快对农村和中西部落后地区的财政支持。
　　
　　加快建立社会主义公共服务体制。有专家指出，当前收入分配领域的主要问题是政府的公共服务职能不到位。有专家认为，教育、医疗卫生、社会保障等领域，从根本上说还处于国有垄断状态。这些领域只是在收费环节市场化了，在供给环节并没有市场化。有的专家指出，应当充分估计公共服务在缓解贫富差距中的重大作用。比如，教育的不平等对收入分配不平等有很大影响。应当从我国公共需求全面快速增长的客观现实出发，在完善社会主义市场经济体制过程中，加快建立社会主义公共服务体制。按照建立公共服务体制的基本要求，尽快推进“十一五”时期的政府行政管理体制改革，尽快实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。
　　
　　苗树彬、方栓喜整理

（中国（海南）改革发展研究院）