加快建立社会主义公共服务体制

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2006年7月8～9日，中国（海南）改革发展研究院与海口市人民政府、德国技术合作公司、德国阿登纳基金会联合在海口举办了“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”，就“经济社会协调发展与公共服务体制建设”、“公共服务体制建设与公共财政”、“公共服务体制创新”、“构建城乡统一的公共服务体制”等相关理论和现实问题进行了深入的研讨。
　　
　　本次研讨会得到了多方面的关注。来自中央相关部、委、办、科研院所及国内22个省（市、自治区）的政府官员、专家学者，德国、美国、印度、世界银行等国家与国际机构的代表，共计350多人参加了会议。现将会议观点综述如下：
　　
　　一、建立社会主义公共服务体制的特定背景和现实意义
　　
　　与会专家普遍认为，改革开放28年来，我国经济社会领域均取得了长足的进步。与此同时，快速的经济增长也带来了社会需求的深刻变化，使改革面临新的挑战。公共需求的快速增长同基本公共产品短缺的矛盾日益凸显，影响了经济社会的协调发展和和谐社会的建设。因此，加快建立社会主义公共服务体制应成为“十一五”时期改革攻坚的重大任务。
　　
　　1、社会矛盾演变凸显建立公共服务体制的迫切性
　　
　　有专家认为，随着经济的不断发展，目前我国社会从一个基本矛盾逐步演化成两大日益突出矛盾。一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。后者表现为城乡差距和地区差距继续扩大，群众对义务教育、公共医疗、公共安全、利益表达和诉求的要求越来越强烈。这类社会矛盾在一定程度上已经发展到了临界点。正是在这样一个特定背景下，下一步我国的改革攻坚，需要在进一步完善市场经济体制的同时，加快建立公共服务体制。
　　
　　2、建立公共服务体制可以有效缓解贫富差距
　　
　　有专家指出，导致贫富差距不断扩大的因素比较多，也比较复杂。贫富差距不仅表现在名义收入差距方面，也表现在基本公共产品的供给方面。以我国城乡差距为例，有专家指出，我国城乡公共服务供给的二元结构使农村居民，尤其是农村贫困居民，难以享受到基本的公共服务。2004年我国城乡名义差距是3.21：1，如果把各种公共服务考虑在内，城乡实际收入差距高达5-6：1，这表明公共服务差距在城乡实际收入差距中所占的比例至少为30%至40%。减少贫富差距中的体制因素、政策因素等不合理因素的影响，促进社会相对公正，是建立公共服务体制的一个基本取向。
　　
　　3、建立公共服务体制已成为贯彻落实科学发展观的体制保障
　　
　　建立公共服务体制不仅有其迫切性，而且是公民权的实质体现，是落实以人为本的科学发展观，建设和谐社会的现实选择。一般而言，公共服务体制建设难以在短期内自我建立和完善，因此需要各级政府在“以人为本”的科学发展观的指导下，加快建立公共服务体制，使经济发展的成果惠及广大社会成员，保障社会成员最基本的生存权和发展权。与会专家普遍认为，第一，要充分估计公共服务体制在有效缓解社会矛盾、构建和谐社会中的重大作用；第二，要充分认识公共服务体制对促进经济增长的重要作用；第三，也要充分认识公共服务体制对处理“效率与公平”的重要作用。如果处理得宜，公共服务体制的建设必将推动市场经济健康、稳步地发展。
　　
　　4、加快建立公共服务体制具有现实可行性
　　
　　建立公共服务体制，在一定程度上取决于社会的认知水平与国力保障。就认知水平而言，在本次会议上，无论是理论还是实际工作者，都赞同加快建立公共服务体制。虽然对构建公共服务体制的路径、重点、阶段性目标存在不同的看法，但对建立公共服务体制的重要性和必要性达成了高度共识。
　　
　　就国力保障而论，我国去年的GDP突破了18万亿元，人均GDP超过了1700美元。一些专家认为，我国已经具备提供基本公共产品的物质条件。有专家进一步指出，西方很多发达国家在建立公共服务体制时，其人均GDP甚至不足1000美元。更有甚者，就义务教育而言，亚洲开发银行报告指出，世界上190多个国家中有170多个国家实行了免费义务教育，包括人均GDP只有我国三分之一的老挝、尼泊尔、柬埔寨、孟加拉国等。与这些国家相比，我国目前更有能力建设公共服务体制，为公众提供基本的公共产品。
　　
　　二、公共服务供求矛盾本质上是一个体制机制问题
　　
　　我国公共服务领域的实际供给不足，除了主要与政府财政投入有关外，根本上是体制和机制问题。与会专家从体制构成因素角度展开剖析，一致认为，我国公共服务投入不足与主体构建、运行机制、保障机制有很强的关系。
　　
　　1、公共服务供给不足的根本原因在于体制机制不健全
　　
　　与会专家普遍认为，我国28年的改革实践证明，公共服务供给不足的根本原因在于体制机制问题，而非仅仅是供给主体的缺位。具体表现为：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成可持续的财政支持机制，我国财政仍然是经济建设型财政。三是政府转型的滞后。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，在公共服务领域中错位、越位和缺位现象普遍存在，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。
　　
　　2、解决公共服务供求矛盾既需要财力支持，更需要体制创新
　　
　　公共服务体制与财政体制，既相互促进又相互制约。与会专家认为，在一定条件下，两者可以相互促进：建立公共服务体制有利于促进经济增长，从而增强财政实力；在某种情况下，两者也存在一定的冲突，这主要取决于如何处理特定时期效率与公平、发展与稳定之间的关系。由于制度张力的存在，在如何看待新时期两者之间关系时，与会专家发生了观点碰撞。研究领域的专家学者普遍认为，在现行财政体制约束情况下，应尽快建立“低水平、广覆盖”的公共服务体制，以需求来定位生产，先定好“分蛋糕”的规则，在分“蛋糕”的过程中进一步做大和做好“蛋糕”；而政府官员则普遍认为，对于地方政府来说，尤其是欠发达地区的政府，在财政资源有限的情况下，地方政府需要保证最基本的财政支出，往往无法满足公共服务方面的支出。因此，多数地方政府官员强调，推进公共服务体制改革，首先要大力发展经济，做大“蛋糕”，增强财政实力，以满足社会公共需求。
　　
　　缓解公共服务供求矛盾不仅需要增加财政投入，更需要解决体制机制方面的问题。有专家指出，公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。改革之初，我国的财政收入只有3000亿元，我们寄希望于通过财政收入的增加来解决公共服务矛盾与问题。但到2005年，我国财政收入已经达到3万亿，但公共服务供求矛盾甚至比以前更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。要解决这些问题，并非增加财政投入总量就可以，还必须构建和完善公共服务体制，减少资金转移支付过程中的漏出和提高资金使用的效率，形成权责统一、职责分明的财力保障体制，使资金供给与公共服务水平的提高同步增长。
　　
　　3、公共服务体制建设中自身运营机制的完善
　　
　　许多与会专家认为，公共品的效率属性要求合理的公共服务运行机制，需要合理划分政府与市场的基本边界。由于市场在公共领域存在失灵现象，应该充分发挥政府这只“有形的手”的作用，提供基本而有保障的公共服务。在此过程中，要充分利用政府和市场之间的互补性，形成井然有序、灵活有效的公共服务体制。
　　
　　一方面，市场应该在公共服务中扮演重要的角色。有专家提出，公共产品的提供既可以通过政府买单、补贴等方式进行，也可以采取市场运作的办法提供。公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化，应该是公共服务供给的趋势。也有专家指出，对部分竞争性、经营性强的公共产品，可以由企业或非营利组织提供，同时允许外资和民间资本进入，实现总量增长和效率提高。
　　
　　另一方面，要防止公共服务领域的过度市场化。与会专家认为，最近几年公共服务领域之所以矛盾十分突出，一个重要原因就在于过度市场化，把本应该由政府承担的公共服务（如教育、医疗）职能推向市场，采取了“卸包袱”的方式。与此同时，政府在其他领域又存在越位和错位的现象。有专家提醒，应当严格地区分“公共服务领域引入市场机制”与“公共服务市场化”，两者是本质不同的做法。前者在以政府为主导的前提下，充分发挥市场的积极作用；而后者则是以市场为主导，容易造成政府卸责。从这个意义上说，应当明确界定政府和市场的职责，防止公共服务“泛市场化”的倾向。
　　
　　三、以公共服务体制建设为重点，积极推进政府转型
　　
　　与会专家指出，加快公共服务体制建设，关键在于推进以公共服务体制建设为重点的政府转型，不断转变和优化政府职能，为公众提供基本而有保障的公共产品，使公共服务体制建设和政府转型相互促进。
　　
　　1、在新的历史时期，政府转型需要进一步明晰和具体化
　　
　　由于政府的主体地位和独特作用，建立公共服务体制是政府转型的应有之义。从经济建设型政府转向公共服务型政府，具有多重含义。有专家指出，政府转型的目标具体应包括三个方面，即由规制型政府转向服务型政府；由单一的经济建设型政府转向公共治理型政府；由传统方式处理政务的政府转向以信息化为交流平台的政府。也有专家指出，在强化政府公共服务职能的基础上，政府要切实转变管理方式。第一，政府要不断强化社会管理和公共服务职能；第二，政府要完善决策机制，确保决策的科学性；第三，要建立对权力的制衡机制。
　　
　　2、要把建立公共服务体制作为“十一五”时期各级政府管理体制改革的取向
　　
　　政府要转变执政理念。建立服务型政府已受到中央政府的高度重视并被列入“十一五”规划纲要中。许多专家认为，建设公共服务型政府，需要改变政府的执政理念。行政体系应该成为充分反映公共需求变化的信息搜集、处理、加工、反馈的系统，实现向新公共服务范式的转变，真正做到执政为民。
　　
　　公共服务体制建设应全面推开。一些专家认为，政府的公共服务由制度性公共服务、社会性公共服务和经济性公共服务组成。“十一五”时期是改革攻坚的关键时期，政府的制度性公共服务尤其重要和迫切；下一步要进一步改变我国的经济增长方式，关键在于把政府的经济职能主要界定为提供经济性公共服务；我国已进入到社会转型的关键时期，强化政府的社会性公共服务至关重要。因此，在建设公共服务体制时，应考虑这些公共服务之间的联系和区别，抓住重点，综合推进。
　　
　　公共服务建设应当根据不同的情况采取均等化和差异化相结合的策略。有专家指出，目前我们有经济能力建立公共服务体制，保证基本公共服务的均等化，消除公共服务体制上的城乡二元结构。但是，公共服务领域中面临许多问题，使公共服务体制的运行受到很大影响。例如公共品供给主体各方责任不明确，互动机制没有很好建立等。因此，在具体实施的过程中，要避免“一刀切”，可以在不同地区采取差异化的策略，以免形成“荷兰病”和“拉美陷阱”。例如，广东、福建等经济比较强的省份，可以以省为主体、率先推进，而中西部落后省份则可以考虑通过中央转移支付来建立公共服务体制。
　　
　　3、合理界定中央与地方在公共服务方面的职能分工
　　
　　国内外的经验表明，在构建公共服务体制过程中，需要合理界定中央与地方在公共服务方面的职能分工，充分发挥各自在公共服务供给方面的积极性。
　　
　　妥善处理事权、责任、财权和财力的关系。多位专家指出，公共服务在各级政府之间的分工涉及到几个相互联系但必须严格区别的概念：事权、责任、财权、财力。它们之间的不同组合构成了不同的财政体制。在目前的情况下需要的是责任和财力的对称，而不是财权与事权的匹配。也有专家指出，当前各级政府财权与事权不统一，地方政府“权利有限，责任无限”，导致了某些地方政府在转型时“心有余而力不足”－－并不是他们不愿意转型，而是不具备转型的基本条件。来自地方的代表认为，财力上可以考虑采取“中央拿大头，地方政府拿中头，乡镇政府拿小头，农民点人头”的模式。
　　
　　充分调动地方政府的积极性。有专家认为，目前对中央政府公共服务职能的研究比较多，但在一定程度上忽视了地方政府。中国有五级政府，各级政府都应该有提供公共产品的积极性，尤其是基层政府。他们最了解本地区急需哪类公共服务。多位专家提出，乡镇政府是新农村建设的重要力量，是中央政府和地方政府与农民之间的桥梁，应该在理顺乡镇政府职能的前提下，充分发挥其提供公共服务的积极作用。
　　
　　借鉴国际经验，理顺各级政府公共服务职能分工。有代表认为，从世界各国情况看，在公共服务供给方面实行分工负责，对大国十分必要。就德国而言，在划分各级政府公共服务职能时，遵循了如下原则。第一，辅从原则，公共服务的供给尽可能贴近公民；第二，平等原则。公共服务的提供应该保证社会成员基本生活水准的均等；第三，责任分工原则，必须明确各级政府在提供公共服务方面承担的具体任务。
　　
　　四、构建以政府为主导、多元化的公共服务供给体系
　　
　　1、确立政府在公共服务供给中的主体地位
　　
　　公共产品内在的非竞争性和非排他性，决定了政府必须在公共服务供给中居于主体地位，这也是我国社会经济发展的必然。当前，由于我国民间组织参与程度低，多元公共治理结构尚未有效形成，因而需要发挥政府在公共服务领域中的“强势作用”，而不仅是“拾遗补缺”。专家们认为，我国在公共服务领域出现的某些问题，与违背这种历史阶段的必然性直接相关联。
　　
　　专家们普遍认为，政府在公共服务中的主体地位，主要表现在三个方面，即，政府作为公共服务的直接供给者、协助者和监管者。具体而言，政府在公共服务供给中可以行使以下基本职能：第一，制订公共服务政策。政府要站在消费者的角度，而不是供给者角度制定公共服务政策；第二，监管公共服务的生产与提供；第三，付费，政府通过“付费”保证基本公共产品和实现公共服务的均等化；第四，直接生产和提供某些公共服务。
　　
　　2、充分发挥民间组织的积极作用
　　
　　政府作为公共服务供给主体的角色，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。国际经验表明，多元化的主体与方式，有助于提高公共服务的总量与效率。
　　
　　与会专家指出，目前我国的民间组织发展进入到一个新阶段，必须充分发挥民间组织在提供公共服务方面的积极作用，把民间组织发展纳入到公共服务体制建设中。民间组织具有以下优势：第一，民间组织在某些公益性、社会性公共服务中有着独特的作用。例如，民间组织参与社区的公共服务，不仅有利于填补政府在公共服务中的某些\"空白\"，还有利于社区的公共治理。第二，民间组织的参与能够在一定程度上影响政府的公共政策，使政府的公共政策更贴近现实、贴近百姓，提高公共政策的有效性。第三，由于民间组织的草根性，信息传递过程中的扭曲与失真程度低，从而提高了公共服务的投入效率。
　　
　　3、以建立公共服务体制为目标，积极推进事业单位改革
　　
　　有专家指出，我国的事业单位数量庞大、人才密度高，其主要功能定位是为社会提供公共服务。由于体制原因，我国事业单位还未能充分发挥这方面作用。因此，在我国建立公共服务体制的过程中，应该把事业单位改革纳入到这个体系中。也有专家建议，在我国公共服务体制改革没有成熟的思路之前，应当暂缓推进事业单位改革，防止其成为政府机构改革的“避难所”。
　　
　　4、与多元化的公共服务体系相联系，加快建立多元化的治理结构
　　
　　一些与会专家认为，与政府在公共服务中的定位相对应，公共服务的治理机制有政府主导的治理、政府参与的治理和政府不参与的治理等形式。这种多元的治理结构不再是以前那种以政府为主导的网络，而是由公民、社会以及私有部门和非政府组织共同参与的、多维的网络，这可以更好地确保公共服务的质量、提高资源配置的效率。在这个过程中，必须将政府机构内部决策、执行、监督等制衡机构与外部的监督与互动机制有机地结合起来。
　　
　　五、统筹规划，实现建立公共服务体制的突破
　　
　　我国公共服务体制建设是一项庞大的系统工程。要顺利推进，必须统筹规划，从制度层面出发，注重不同制度安排之间的联系，并且找准切入点，实现重点突破，提升整个公共服务的供给水平。
　　
　　1、建立公共服务体制必须考虑优先次序，实现重点突破
　　
　　从城乡二元结构体制来看，公共服务体制建设应该以农村公共服务体制建设作为突破口。大多数专家认为，农村公共服务体制的建立，是我国公共服务体制建立和完善的重点和切入点。原因在于，第一，农村公共品供给的短缺程度最严重，农民在这方面的要求也最强烈；第二，农村情况很复杂，差异甚大，为我们采取多种模式提供了契机；第三，各级政府对农村的投入将逐步增加，为建立农村公共服务体制提供了物质条件；第四，后农业税时代的乡镇机构改革，为建立农村公共服务体制提供了组织保障。此外，也有专家特别强调，在建立农村公共服务体制过程中，改善农民的就业状态是下一步的最大挑战。这包括：第一，为农民提供平等的就业机会；第二，提高农民的就业能力；第三，提供更多的就业岗位。在些基础上，一些专家提出，应该考虑率先恢复农村最低生活保障制度与建立农村社会救助制度。
　　
　　从公共服务种类和构成来看，应该首先解决社会成员最急需的公共服务供给问题。有专家认为，必须把提供基本公共产品作为建设公共服务型政府的关键，加大对公共服务指标在政府业绩考核中的权重。这些指标主要集中于就业、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全等。也有专家从国际经验与中国实践相结合的角度，提出公共产品的供给主要包括扶贫、就业、教育、卫生与养老等。这些都说明专家们对基本公共服务的外延存在着基本相同的认识，有助于我们在这方面取得突破。
　　
　　从地区差异来看，要突出解决中西部和贫困地区的公共服务供给问题。我国公共服务供求矛盾在不同地区、不同人群等方面的表现并不一致。例如，中西部的矛盾比东部地区突出。目前地区间的差距日益扩大，应当充分估计公共服务均等化在缓解地区差距中的积极作用。要把建立中西部的公共服务体制作为西部大开发的重要任务；把建立贫困地区的公共服务体制作为扶贫攻坚的重点。
　　
　　在以上三个重点的基础上，有专家指出，为农村、贫困群体和西部地区，尤其是三者的复合体，提供基本而有保障的公共服务，是建立公共服务体制的“重中之重”。
　　
　　2、建立公共服务体制必须注重制度环境建设
　　
　　公共服务制度建设既包括具体的制度安排，也包括更基础的制度环境，两者不可或缺。在具体制度安排方面，要全面关注相配套的体制，实现制度间的兼容。有专家认为，在建立农村公共服务的支农体制时，要考虑支农系统中的资金承接体制、资金注入体制和其他体制。在基础制度环境方面，有专家认为，重建社会基础秩序是提高政府公共服务供给效率的必要保障。这些基础秩序包括承诺的效力、信用基础以及意识形态的作用等。也有专家提出，应当在政府转型的过程中注重人文价值导向，构建政府转型所需要的基础性制度。专家们的共识是，只有注重具体制度安排与更基础的制度环境之间的综合配套，公共服务体制建设才能事半功倍。
　　
　　3、推进公共服务体制建设，必须高层次的建立改革协调机制
　　
　　公共服务体制建设涉及到各方利益关系。有专家指出，当前改革已进入以重大利益关系调整为特点的攻坚阶段，需要有高层次的改革协调机制，统筹规划公共服务体制改革。也有专家指出，推进公共服务体制改革要上下联动，防止“上改下不改，改了也白改；下动上不动，动了也白动”。只有注重改革的联动性，才能减少改革中的“死角”和“真空”，使改革取得更大的成效。
　　

（中国（海南）改革发展研究院，匡贤明、夏锋、何冬妮）