《联合早报》评论员杜平：中国的反分裂法由谁执行？

中国的反分裂法由谁执行？

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● 杜平

　　近四年前，也就是2001年12月，台湾民进党在上台执政一年多之后，便在立法院选举中再次击败国民党，成为岛内第一大政党。面对这种形势，很多人都认为这是北京对台政策的再次失败，因为它试图拉抬国民党选情的努力没有取得成功，所以有必要对其政策进行根本性调整。

　　针对这种看法，笔者曾发表评论指出，北京对台基本政策无需大幅度调整，但却有必要对处理两岸关系的核心机制进行重新审视。“大陆对台工作不能令人满意，并非是政策上存在着什么重大的缺陷，而是由于执行政策的模式未能与时俱进。”

现有机制不适应台海新局势

　　在那篇题为《大陆对台机构应扩充职能》的文章中，笔者不揣冒昧地提出了一个大胆建议，认为中国政府有必要设立一个以实现国家统一为明确职责的“国土统一部”，专门研究、统筹和执行对台方针政策，主导处理日益复杂和艰巨，并且随时都有可能发生突发事变的台海问题。

　　近日，在与两位长期研究两岸关系和中国外交事务的朋友面叙时，笔者在不经意之间又提到了这个想法，不料却引来两位资深专家的极大兴趣和认同。虽然事隔四年，台海两岸发生了很多重大事态和变化，但笔者依然觉得，那篇文章中的主要观点和建议不仅没有过时，反而还有继续提出和探讨的必要。

　　众所周知，大陆对台事务的最高决策机构，是由中共最高领导人掌舵的中央对台工作领导小组。而最高执行机构是由同一班人马组成的中台办和国台办。中台办或国台办的最大优点，就是受最高决策层垂直领导，在理论上避免了令出多门的弊端，在协调和执行决策时能够减少跨部门横向权责扯皮的现象。

　　但是，很多事实似乎已经证明，由于定位狭窄，授权有限，编制过小，结构单一，调配资源的能力受到很多局限，因此，中台办和国台办所担负的责任和起到的作用，看上去就像是一个平庸的、跑腿的办事机构。不只在处理两岸一般性事务时显得不够主动、迅速和灵活，而且在间接、甚至直接涉及到两岸关系的某些重大而敏感的事务上，中台办、国台办似乎都没有参与意见和参与决策的角色。

必须明确体现“防独促统”

　　中台办机制是国共两党之争的历史产物，其后成立的国台办虽然在理论上律属政府，但性质和功能基本停留在形势调研、促进交流和统战工作之上。这种定位和功能，与当前台海地区的严峻形势，特别是与台独势力日益猖獗的长期趋势，是极不相称的。

　　进一步地说，无论叫什么名称，大陆最高涉台执行机构都不应该只是从事一般性的琐碎事务，而应该把权责上升到更高、更广的层面上，那就是明确地把“防独”和“促统”作为核心任务。中台办和国台办两个牌子也许还有必要保留下去，但一个分裂的国家却没有一个专门促进统一进程的行政部门，这是一个显而易见的缺陷。

　　设立“国土统一部”，在其他国土分裂的国家早有先例。两个德国统一之前，联邦德国（西德）政府就曾专设“联邦德意志内部关系部”。其职能是促进统一进程，处理与东德之间的各种关系，并在立法和行政机构之间进行协调。

　　在分裂的朝鲜半岛，韩国政府也设有“国土统一部”，负责协调、主导和执行对朝鲜的政策，目标和职责专一而明确。

　　在四年前的那篇文章中，笔者曾经就中国政府应该设立“国土统一部”提出了三个理由。

　　其一，应该由一个常设的政府行政部门，来明确体现“一个中国”的事实，凸显中国政府和人民要求实现国家统一的目标和意志；

　　其二，两岸商贸、民间和其他领域的交往事务日益繁杂，国台办以现有资源已经不负重荷，所以必须由一个功能齐全、资源雄厚的行政部门专责履行这些任务；

　　其三，只有设立一个拥有独立行政权的政府部门，才能够在对台政策研究、情报分析、人道事务、两岸各种交流等方面有足够的决策权、充分的自主权和迅速应对突发事态的能力。

必须有执行法律的实体

　　除了上述原因之外，中国全国人大在此后通过的《反分裂国家法》，客观上为“国土统一部”的设立提供了法律基础。毫无疑问，反分裂法为大陆对台政策确立了法律框架和准绳，并对台独势力及其行为划下了红线。可是，有了法律之后，又由谁来执行和捍卫？

　　表面上看，中国政府的几乎所有行政部门都在执行，整个军队和全体人民都在执行，但所有部门和机构的角色却都是模糊和空泛的。假若任何人都有责任，那就意味着在关键时刻，谁都不能承担责任。

　　台湾问题在中国人民心目中的地位几乎超过一切；它对中国前途和命运的重要性也是其他问题所不能比拟。因此，只有法律框架还不够，还必须有一个体现法律存在、捍卫法律尊严的行政实体。否则，这项法律就难免会给人以“无牙之虎”的错觉。

·作者是《联合早报》评论员