法学家称立法未必能杜绝垄断行业福利腐败

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　　本报北京7月19日电(记者 李丽) “垄断行业的高福利加大了经营成本，但它们能理直气壮地让国家、消费者埋单，因为离开它们‘地球就不转了’。”在昨天中国法学会举办的研讨会上，全国政协委员温克刚再次抨击电力、燃气、电信、金融、供水、铁路、民航等垄断性行业的“福利腐败”。

　　在今年的两会上，温克刚接受记者采访时说，垄断性行业形形色色的福利，本质上就是一种腐败。温克刚说，这些垄断行业掌握了大部分公共资源，而本行业职工享受的高福利是以消费者承担的高成本为代价，这加剧了社会不公。

　　今年6月7日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国反垄断法(草案)》；6月25日，国务院将草案提交全国人大常委会审议，这标志着酝酿多年的反垄断立法正式进入立法程序。有“经济宪法”之称的反垄断法同样被公众寄予厚望，但北京大学法学院教授刘凯湘却认为，“福利腐败”问题不是一部法律就能解决的。

　　福利带来腐败

　　小李的父亲在当地电力部门工作，住的是单位盖的宿舍楼。当他的同学家还在为开不开电风扇犹豫时，小李家已经享受24小时的中央空调了。“宿舍楼里装的是中央空调，不用交电费。”小李说，“每个职工都可免费电用，这是电力公司的福利。”

　　公交公司职工免费乘车，铁路职工坐火车不用买票，甚至可以享受卧铺待遇，电力系统职工每年可享受几十到几百度不等的免费“福利电”，电信职工装电话、打电话都有减免优惠……人们都曾对此习以为常，毕竟，“近水楼台先得月”。但如今，司空见惯的“福利”在公众眼里开始与腐败挂钩。打开百度搜索，输入“福利腐败”，可以看到45600篇相关文章。

　　“福利腐败的提法有待商榷。”中国人民大学法学院副院长韩大元说，腐败是公权力行使者利用公权力获取非法利益，企业、老百姓谈不上公权力腐败。

　　中国政法大学副校长马怀德教授认为，福利的本义是对员工生活的照顾，是组织为员工提供的除工资与奖金之外的一切物质待遇，是劳动的间接回报。“是福利产生了腐败，还是福利就等同于腐败？要准确定义恐怕还比较困难。”马怀德说，实际上，公众是透过福利，认为国家机关权力背后或垄断行业可能有腐败。“公用企、事业单位与一般公司不同，联想等企业的职工如果享有高福利，恐怕没人会讲它们存在‘福利腐败’，这是因为公用企、事业单位的性质就是为社会公众服务，不能随意支出纳税人的钱。”

　　韩大元认为，这些行业利用垄断地位和优势，以福利的名义将本行业掌握的资源分给职工，将损害公众利益。“把高成本转嫁给社会，必然招致人们的不满，进而使公众怀疑社会公平、平等的价值体系。”但是，取消所有福利，也并非上选。福利制度有一定的合理性，要看它的理由是否正当，法律框架内的福利是合理的。

　　北京大学法学院教授刘凯湘说，福利本身无所谓好坏，它只是一个制度安排。但是，福利发放权往往掌握在少数人手中，在大家为寻求好的福利待遇的同时，腐败关系网也搭建起来了。

　　“福利腐败”是制度惯性

　　刘凯湘认为，公共资源可以分为非经营性资源和经营性资源。前者如教育、交通等，这部分资源要由全社会公平享有，因为它最能反映社会公平。而经营性资源以营利为目的，如矿山、土地等。“土地出让后就不再是公共资源了，但它由公共资源向非公用资源转化的过程，存在公平与否的问题。”

　　对此，马怀德表示，公共部门配置资源，又缺乏有效的市场竞争环境和体制，自然就形成了垄断，和特殊部门的特殊地位。目前，一些经营者滥用市场支配地位垄断价格、强制交易；一些地方行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争。“这些都与市场没有发挥配置资源的基础性作用有关。”

　　“铁路职工坐火车免票，在计划经济时代就有，但过去我们不关注这个问题。”马怀德说，当时的铁路部门和其他交通部门与其他行业并没有在收入、资源配置上存在巨大的不平等，差距不明显。进入市场经济之后，各行业的发展，包括竞争都不一样，有些行业利用它的垄断地位获得了高福利，有些行业则完全进入市场，很多失去了竞争优势。这样，问题就显得突出了。“与其说这是个新问题，不如说是计划经济在向市场经济转变时表现出的一种制度惯性。”

　　刘凯湘说，“铁路、民航的职工免费乘火车、坐飞机，只要符合单位的财务会计制度、符合法律，就谈不上腐败。但是，就这种现象来说，关键是要看这些行业获得公共资源的方式是否合法。”刘凯湘说，“获得公共资源的途径不正当、不合法，才有了高利润空间。”

　　立法能否解决“福利腐败”

　　6月30日，国家发改委上调上网电价，每度上涨2.49分。有媒体称，发电装机容量的平均造价在下降，可消费者却要面对接连上涨的电价。近年来，水价上涨、银行不断增加的收费项目等让消费者不满，但逢听证就涨价，几乎成了定律。

　　“仅靠《价格法》第23条，无法对垄断行业进行全面规范。”马怀德认为，福利腐败是一个复杂的社会问题，需要多视角分析。就健全法治来说，有立法、执法、司法、守法等各个环节，但当务之急还是要立法。法律要对垄断企业实施全方位的监督，同时，要发挥社会中介、价格评估机构、

审计部门的作用，建立公益诉讼制度，靠全社会的力量杜绝垄断。

　　韩大元表示，就制度性福利而言，本行业、本单位内部都有相关的规范性文件，但它是否合法、合宪，就需要清理、修改。“完全没有上位法规范依据的规范性文件无效；有上位法但是超越了上位法的界限，则与上位法相抵触部分无效；转型时期法律应该有而没有的规定，行业、单位先行制定的文件，要根据法律原则和精神进行判断。”

　　刘凯湘认为，通过法律解决“福利腐败”问题应持谨慎态度，因为“问题的根源在体制。”在公法领域，法律的推进作用有限，超前立法会提高执法成本。因此，法律应该是在有需要时跟进，对成功做法加以认定和制度化。