行政程序法典的结构选择——对十个国家和地区行政程序法典的比较分析

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作者：吕尚敏
【标题注释】本文所言行政程序法典系指世界各国制定的统一的行政程序法。作为本文分析对象的十部行政程序法典其所属国家（地区）及其制定时间分别为：西班牙（1992年）、葡萄牙（1996年修订）、美国（1946年）、意大利（1955年）、联邦德国（1997年）、奥地利（1991年）、日本（1993年）、韩国（1996年）、荷兰（1996年）和我国台湾省（1998年草案）。
【 作 者 】吕尚敏
【作者简介】作者单位：浙江大学法律系
【 正 文 】
制定一部统一的行政法典曾是各成文法国家立法者的多年梦想，只是苦于行政行为种类繁多，相应的行政法规范数量庞杂，层次不一而无从入手。然而，行政程序的相对整齐划一性化约了实体行政行为的繁杂与多样，从而使制定一部统一的，能包容各种行政行为的行政程序法成为可能，并进而通过各国立法者的努力最终成为现实。随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心逐渐转移到了行政程序法上（注：参见笑侠：《论新一代行政法治》，载《外国法译评》1996年第2期。）。正因为如此，1889 年西班牙议会也许仅仅是由于其成文法化传统（而非现代程序控权观念的发达）而制定的《行政程序法》竟开现代行政程序立法之先河，为现代世界各国竞相仿效而成为典范。从实际的效果来看，世界各国已制定的行政程序法或是成为一国行政法典的重要组成部分（如荷兰国基本行政法典），或在事实上代行着行政法典的职能（世界上许多国家的行政程序法除了规定行政程序之外，还涉及许多行政行为的实体内容）。行政程序法的出现即使不能在完全严格的意义上代替行政法典，至少也可以说它为制定一部统一的行政法典找到了一个关键的突破口并奠定了厚实的基础，从而为打破立法史上的这一“立法僵局”创造了条件。
综观世界上已制定的十数部行政程序法典，其内容多寡不一，体例繁简不一，制定目的有异。因此，分析这些已有的行政程序法典的结构，并在此基础上借鉴他人的成败得失，对于我国将来制定一部统一的行政程序法甚至统一的行政法典，实为一件紧要之事。
一、效率型与公正型
效率与公正实际上是行政程序法在其立法目的上体现出来的两种不同的价值取向。效率型的行政程序法侧重于保障和提高行政机关的效率；而公正型的行政程序法则更多地关注行政对人的合法的维护与救济。效率与公正作为两种不同的立法价值取向，构成了整个行政程序法典的灵魂，对于法典的结构安排产生了至关重要的影响。从结构的角度考察，世界各国的行政程序法典可被划分为效率型与公正型两种。西班牙、葡萄牙、德国的行政程序法大体属于前者，而美国、韩国、日本的行政程序法则属于后者。
效率型的行政程序法在结构上的特点为：（1 ）以行政管理活动（体现为行政行为）的先后进程为线索安排行政程序法的结构，以实现推动行政程序快速进行，提高行政效率的目的。其大致的结构模式为：行政法主体→行政行为（包括行为的管辖、开始、调查、决定与执行等）→行为的救济。（2 ）有关行为时效的规定很详尽且规定有违反时效的严格后果。时效规定包括两个方面，一是针对行政机关的行为期间的限制，如行政裁决期限等；一是针对行政相对人的行为期间的规定，如提出申请的时间、执行行政决定的时间等。行为时效的规定在西班牙行政程序法上体现得非常明显。涉及行政行为的每一阶段，尤其是关于违反时效的后果规定相当全面，成为该法典的一大特色。例如，该法典第42条规定了行政机关在一定期限内的裁决义务：“裁决利害关系人提出的请求的最长期限应与各种情形下处理程序所需的时间相同。如果程序的规定没有确定期限，则最长裁决期限为三个月。”行政机关的职能人员如果不履行裁决义务，则会产生法律上的后果：对于行政人员，“不履行本条规定者，将被追究纪律责任，或被调离工作岗位”；对于该行政行为，则产生该法第43条规定的“未确定的行为”的效果，即可被“视为已被受理”或“视为未被受理”。其他如该法第76条、第83条、第92条等均有关于行为时效的规定。这对于提高行政效率无疑是大有裨益的。 （3）规定了一些特别的制度以提高行政效率。如西班牙行政程序法第50条规定的“紧急审理”制度，第75条规定的“兼并程序”以及葡萄牙行政程序法第103条及德国行政程序法第28 条确立的听证排除事项的规定等。（4）从法典的条文数量来看， 由于效率型的行政程序法 必须对行政行为的各个阶段均作出规定以便进行控制，所以其篇幅往往较大。如西班牙行政程序法共146条、葡萄牙为189条，德国为103条。 与效率型相对应的是公正型的行政程序法典，其在结构上的特点为：（1 ）法典内容的选择以其对利害关系人的权益是否可能构成重大影响为准，而不以行政管理过程作为法典结构安排的线索进行“按部就班”的规定。 （2）规定了详尽的听证制度以及资讯公开制度，这些制度的规定构成了此类型的行政程序法典的核心内容。这一点在美国、日本、韩国的行政程序法中都体现得非常明显。（3 ）由于其所选取的内容相对比较集中单一，所以法条的数量也相对较少。如韩国行政程序法共54条，日本则只有38条。
影响各国行政程序法在效率与公正问题上的选择因素是繁多的，其影响方式也是交叉的、综合的。大致说来，这些因素可以被概括为两个方面：一是纵向因素，也就是时间因素。各国在不同的历史时期，其行政程序法的立法价值取向是有差异的，早期世界各国的行政程序法多以效率型为主，这与当时人们对行政程序法的立法任务的总体认识有关，认为其主要任务在于规范行政权的运行秩序，从而促进行政效率。而现代行政程序法则更多地渗透了保障行政权公正行使的内容，或至少也是效率与公正的有机结合。这显然与二次大战后行政权的日益膨胀从而促成了人们对行政程序法立法任务的再认识有关。在这一段时间里，行政权的日益膨胀构成了对公民权利的潜在危胁；法治观念的深入人心则使人们企望借助于法律这一强力来压制行政权的强力；而程序控权观念的发达则使这一任务最终落到了行政程序法身上。于是，保障公民权利不受行政权的非法侵害构成了现代行政程序法的主要内容。
行政程序与行政效率是两个紧密相关的概念，因为所有的行政效率都体现于行政程序之中。因此，保障行政效率仍然可以成为行政程序法的一个“附属任务”。在某些国家，这一“附属任务”甚至占了很大的比重。影响各国在效率与公正问题上的选择的另一个因素是横向的因素，即各国在特定的历史时期的国情。这里的国情主要涉及到各国的地理范围大小，人口数量及素质、行政机关的工作效能、国家的法治化水平等因素。在一个行政效率极低甚至行政权的行使处于瘫痪状态的国家，我们根本就无法谈及行政的公正问题。这一点在一个地域广大、人口数量众多且素质参差不齐的国家表现得尤为明显。因此，既然保障行政效率仍然可成为现代行政程序法的一个“附属任务”，我们就不能单纯以某国行政程序法有关保障行政权公正行使的内容的多少来判断该行政程序法的优劣。实际上，居于特定国家特定历史背景下的行政程序法，并不能进行横向的优劣比较（国与国之间的比较），而只能进行纵向的合适与否的比较（一国行政程序法对其国情的切合程度）。
二、简单行政程序法典与复合行政程序法典
这是从行政程序法规定的“行政程序”的时间跨度范围不同而作的分类。简单行政程序法典只规定行政决定作出前的处理程序，是名副其实的“行政程序”的法律。如日本行政程序法，共38条，将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”及“行政指导”三种分别作了程序上的规定。这类结构极为单一的行政程序法在立法上并不多见。复合型行政程序法典的内容除了有关行政处理程序方面的规定之外，还包括有：行政组织法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、韩国等）、行政救济法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、德国、荷兰等）、司法审查法（如美国、荷兰等）、情报公开法（如美国、西班牙、葡萄牙、荷兰等）。实际上，各国行政程序法典的“复合”程度也并非完全一致，但一般说来都包括有：行政组织法（尤其是有关行政主体的职权规定）、行政行为程序法、行政救济法等内容。造成此类划分的原因一是各国对“行政程序”这一概念的理解不一致。关于行政组织法的规定，有些国家的学者认为行政法主体的规定是行政程序中不可缺少的一环，行政法的主体既是行政实体法律关系的主体，也是行政程序法律关系的主体。而另外有些国家则认为行政法主体的内容仅属于行政实体法的范围。另外一个原因是与各国单行行政程序立法的状况有关。许多国家在制定统一的行政程序法典之前，都已制定有关行政程序的单行法，如行政处罚法、行政许可法、行政救济法等。为了保持与这些单行法的衔接，许多国家在制定行政程序法典时就不再包含这些内容。如日本有独立的《行政不服审查法》，所以在其行政程序法典中就不再包括行政救济的内容。
既然现代行政程序法的核心目标是保障行政权的公正行使，因而行政公开作为保障行政公正的一项极其重要的手段，就当然地构成了行政程序法的重要内容，正所谓“阳光是最好的消毒剂”。行政公开既可满足行政相对人对于行政权公正行使的心理预期，使行政相对人对行政机关产生一种“眼见为实”的信任感，同时也在实际上为行政相对人了解行政权的整个运作过程，从而为其在遭受权利侵害时能及时地进行防卫提供了前 提条件。另外从行政权的运作成本来看，实施行政公开基本上不需要行政机关投入太多的人力物力即可做到。正因为如此，各国行政程序法典或是以专章专篇对行政公开进行长篇累牍的规定，如1946年制定的美国联邦行政程序法552b节有关会议公开（一般称该节为阳光中的政府法）的规定，或是在行政程序法的总则部分将行政公开作为一项基本原则确立下来。
三、单纯程序型与实体程序合一型
这是从行政程序法典的内容安排角度对其所作的区分。从一般的常理推断，行政程序法无疑应当是有关行政程序（包括行政行为的步骤、方式、时限等）的法律，与行政行为的实体内容无涉。但是考察已有的世界各国的行政程序法典我们却发现许多国家的行政程序法典都包含有行政行为的实体内容。这些内容涉及：行政主体的权限规定、行政行为的种类（如行政合同等）规定、行政行为的效力（有效、无效，可撤销等）规定、行政违法的种类规定、行政责任的规定等。尤其是关于行政行为的效力问题，世界各国的行政程序法典对其规定非常普遍，如西班牙法典第五编、葡萄牙法典第四部分、德国法典第三章、意大利法典第三编、我国的台湾法典第二章等。从理论上而言，行政行为的实体问题与程序问题应当说存在着较为明晰的界分：实体问题解决能否行为的问题；程序问题解决如何行为的问题。因此，行政程序法理论上只能是规定行政程序的法律。造成目前世界各国的行政程序法典“名不副实”的原因大致出于两条：一是行政法的目标从实体控权转向程序控权使人们更加关注程序问题，从而使程序在一定程度上并吸了实体。二是从立法技巧上考虑，行政行为的实体内容与程序问题也基本上可以“兼容”于一个文本中，因为任何一个实体问题都直接关系到行政程序是否能够有效开始并连续推进。无论是行政主体的权限、行政行为的效力还是行政违法的种类或行政责任问题的规定，都直接影响到行政程序的起动及其后续程序能否最终完成。因此，世界各国的行政程序法典包含实体内容的规定，不仅有其行政法控权理念变更的客观理由，更多的是一种立法智慧的体现。当然，世界各国的行政程序法典并非都是实体程序合为一体的，也有一些单纯程序型的行政程序法典。如韩国、日本等。这主要存在于一些行政程序法的结构内容都比较简单的国家，其行政行为的实体内容由其他单行行政法律规范具体规定。而美国等普通法国家则还可依靠其宪法确立的一些基本原则（如“正当法律程序”原则等）通过判例对行政行为的实体问题作出规定。
四、共同行政程序法与类别行政程序法
这是从行政程序法所覆盖的行政行为的范围不同对其所作的分类。共同行政程序法将各种行政行为必须遵守的共同规则概括出来，并加以抽象规定。因此，这种类型的行政程序法能够覆盖所有的行政行为，能够有效地达到行政程序法的立法目标。但它在立法技术上的难度较大，因为要概括各类行政行为遵守的普遍规则并非一件易事。从全部法条的结构上来看此类行政程序法往往分为行政程序的开始、程序的审理（调查）、程序的裁决（结束）、程序的救济等内容。如西班牙、葡萄牙、意大利、奥地利等国的行政程序法均按此方式规定。类别行政程序法与前者不同，它以对实体行政行为的分类作为其规定的前提和基础，根据各类行政行为的不同特性，对其程序分别作出规定。因此其覆盖的范围限于行政程序法中列举的几种较为重要与常见的行政行为。由于各国对行政行为所作的类别划分不同，这种行政程序法的内容规定在各国也各有特色。如日本行政程序法将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种；韩国行政程序法将行政行为分为“处分”、“行政立法”、“行政指导”等；美国联邦行政程序法将行政行为分为“行政裁决”、“制定法规”两种；德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种；我国台湾省则将此分为“行政处分”、“行政契约”、“法规命令”三种。相比之下，此类行政程序法似乎比前者更具有针对性，在立法上也较容易把握，操作起来比较简便。但它的缺点也是显而易见的，即它难以实现对所有行政行为的有效监控。从外观上看，这种立法似乎也更象是“法规的组合”，而不象是一部统一的法典。尽管各类行政行为各有特点，其在程序上的要求也不尽一致，但它们仍然必须遵守一些共同的规则，如关于行政主体职权范围的界定，行政行为中证据规则的设置等。因此，也有些国家在立法上把这两种方式结合起来，即在对各类行政行为的共同规则进行概括规定的基础上，又规定了几种特别重要的典型行政行为特定程序。如西班牙的行政程序法在规定了各类行政行为的共同程序之后，又在其第九编中对行政处罚这种行政行为作了特别规定，体现了其高超的立法技巧。在立法模式上，这不失为一种理想的选择。
五、准用他法型与自成体系型
现代意义上的行政法是一门新兴的年轻的法科，这种情况决定了行政法（包括行政程序法）中运用的许多法律概念、法律原 则甚至是一些具体的法律制度的构建都直接脱胎于其他法律门类。这种衍生关系表现为：（1）民法（学）中有关概念及民事法律制度的援用。 从行政的发展史上考察，世界各国的行政法基本上都是从民法中分化出来的；行政法起初只是作为一个民事特别法而存在。只有随着20世纪尤其是二次大战后行政事务的日益繁杂，行政法才逐渐发展成为一个独立的法律门类，而普通法国家则至今还是民事与行政法律规范不分彼此。这种情况表明了两者在历史渊源上的某种一致性。正因为如此，民法与行政（程序）法在许多法律概念的运用上具有同一性。如关于当事人（利害关系人）的权利能力问题、公民或法人的继承资格问题、代表与代理、授权与委托等，两者均对此作了规定。但这种主题上的同一性并不意味着关于该主题的实质内容的规定完全等用，如同样是关于授权与委托的问题，行政法学与民法学对此的规定存在着显著的不同（注：参见胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2 期。）。（2）诉讼法（学）有关制度的援用。 保障当事人之间的公平与正义已成为现代行政程序法的核心内容，这与诉讼法的主旨存在着某种程度的契合。由此，行政程序法中引进了某种类似于诉讼制度的“准司法程序”，如听证制度在现代各国行政程序法中得到了较为普遍的规定。其实质即为由一个相对独立的听证主持人（行政法官）主持听证，听取行政机关与行政相对人的质辩，从而查明事实并正确适用有关行政法律规范。这与诉讼程序具有异曲同工之妙。另外如诉讼程序中的某些证据规则，鉴定结论的采纳、文书的送达制度、权利告知制度等都在行政程序法中得到了不同程度的回应。
面对行政（程序）法与民法、诉讼法及其他法律在相关主题上的这些雷同性，行政程序法典对此作何安排，是直接援用其他法律规定还是把相关主题纳入到自己的结构体系中去？对此问题的不同选择构成了行政程序法典结构的两种不同类型。西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、韩国、我国台湾省的行政程序法典对涉及到行政程序的上述一系列问题均作了较为详细的规定，基本上将民法、诉讼法中的有关规定融于自身的体系中。对于确与其他法律的规定内容重合的部分，则采用准用性规范的方式予以解决。如德国行政程序法第12条关于“具有参与程序行为能力者”的规定：“（1）根据民法具有行为能力的自然人；（2）根据民法，尽管其行为能力受限制，但就行政程序的标的而言，可被民法规定或公法规定视为有行为能力的人。”这种准用性规范很好地实现了法与法之间的相互衔接。此种类型的行政程序法可基本上被视为“自成体系型”的行政程序法。另外一些国家的行政程序法典则基本上没有对上述问题作出自己的规定，如日本、荷兰、美国、意大利等。若遇到相关问题需要解决，则只能援用其他法律的规定，或是通过法院的判例确立起有关行政法律规范。这种“准用他法型”的行政程序法典需要其他法律的辅助才能顺利实施，因此对法律之间的相互匹配要求极高，否则即可能出现立法上的空白。从长远的观点来看，笔者认为这种类型不宜提倡。尤其是行政程序法作为行政法的一个基本组成部分，其有关概念及法律制度的设计都应尽可能地自成一系，以切合行政（程序）法的自身特点及控制行政权的独特需要，同时也可为其他单行的行政法律规范提供一个可靠的概念体系与基本的制度框架。