【社会视角类】尚未实施的养老金改革已有失败的嫌疑

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日前，劳动和社会保障部部长田成平在解读“十一五”期间我国劳动保障政策时表示，为了与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。田成平的讲话可谓一石激起千层浪，迅速掀起民众对中国养老金改革的大讨论。论争的一个焦点在于，调整后到底会不会影响养老金的支付标准……



现有的养老保险制度已到了“难以为继”的地步

据悉，已于10月19日在国务院常务会议上讨论通过的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(下称《决定》)将于近日公布，而这是国务院20年来对中国城镇养老保险制度改革所发出的第三个《决定》。

1991年的“决定”改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，确立了基本养老保险、企业年金、个人储蓄养老保险为三大支柱。

1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，正式确立了社会统筹和个人账户相结合的基本框架，1997年又进一步统一了具体的实施方案。

虽然，自改革之初就明确养老金由国家、企业、个人共同负担，由统筹资金（主要是财政补贴）、企业年金及个人缴费资金三块构成，但由于综合配套改革迟迟未能启动和到位，同期财政分灶吃饭后客观上加剧了地方与中央之间、地方各级之间的利益博弈，以及受制于片面追求政绩为取向的发展观之左右，导致统筹资金——三大资金板块中最主要的一块资金长期“缺斤少两”，经日积月累，加上“上梁不正下梁歪”——直接和间接造成企业少缴、赖缴、欠缴风行，致使养老金缺口创下25万亿元的天文数字。

养老金巨额缺口原本首先缘于政府没有“身体力行”，而已纳入保障体系内的养老金又必须月月发放，这又迫使地方政府“刮肉补疮”，挪用个人账户资金用以消解养老金拖欠问题——日积月累，造成8000亿元的个人账户亏空，且个人账户亏空目前仍以每年1000亿元的规模持续扩大。这种严峻的局面持续下去，很可能会造成若干年后已缴纳养老金的职工无钱可领的局面，所以已经是不改不可了。

这一将从2006年1月1日起开始实施的《决定》主要内容有三方面：一是逐步做实个人账户，二是统一对城镇个体劳动者和灵活就业人员的参保缴费政策，三是改革计发办法。



调整后对不同类型的职工影响不尽相同

业内把参加养老保险的人群分为三种：一是“老人”，指养老制度改革之前已经退休的职工；二是“中人”，指改革之前已经参加工作，但还没有退休的职工；三是“新人”，指改革之后参加工作的职工。由于这三类人养老金的计发办法不同，此次个人账户缴费比例的调整对他们的影响是不同的。

对于“老人”的养老金计发，目前采用的仍然是“老办法”，即按照他们退休前的工资的一定比例发放养老金。由于“老人”本来就没有个人账户，他们养老金的发放标准与新制度无关，因此，此次个人账户缴费比例的调整对于他们的养老金水平几乎没有影响。

“中人”的情况比较复杂，他们的养老金采用“过渡性办法”计发，由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成。那些改革前参加工作时间较长，而改革不久就退休的“中人”，他们个人账户积累有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。对于很多人而言，过渡性养老金甚至是其养老金的主要组成部分。因此，个人账户缴费比例的调整对于这部分“中人”影响也微乎其微。

对于“新人”来说，由于他们的养老金按基础养老金加个人账户来核发，所以个人帐户比例的降低肯定会使他们未来的养老金水平缩水。而对于那些改革前不久才参加工作，改革后还要工作相当长一段时间的“中人”而言，他们的境况和“新人”相近，养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，过渡性养老金所占比重很小。如果个人账户缴费比例由11%调整到8%，同样会使这部分“中人”未来的养老金缩水。



此次调整一定程度上违背了社会公平原则

表明上看，这次调整好像只对一部分“中人”和“新人”的不利影响较大，但关键是这部分人正是当前和未来中国养老金个人帐户最主要承担者。这样考虑的话，也就意味着这次调整是以牺牲公平原则为代价的，相当于变相地把国家本应该承担的义务转嫁到了个人头上。

因为，单位缴费不再划入，由职工个人全部买单，即使就按个人缴费8%这个封顶比例计算，这也意味着个人养老金账户变相损失了个人缴费工资总额3%这部分；况且，在目前全国不少地区，由于企业职工收入微薄，实际上个人缴费比例远未达到8%，其中企业负担了个人账户中的一大部分。新政实施的话，这部分个人账户的变相损失也就更多。

这意味着，因为政策的原因，现有职工再次成了社会转型成本的买单者，他们的福利被变相剥夺，因为养老账户空转并不是他们的错。更让人担心的是，此种涉及社会保障的一个基本性制度变革，到底有没有经过深思熟虑？有没有经过充分论证？是属于脑筋急转弯，还是因为某些学者的闭门造车？应该说我国的公共选择制度正逐步迈向成熟，大到水电煤气，小到一张景点的门票，基本都要举行听证，以示对全体公民福利的尊重。同个人所得税调整一样，个人养老账户同样关乎到几亿人民的利益，有关部门说调就调，说调多少就调多少，这到底有何依据？是否存在程序上的不当？

做实个人账户这点没错，问题是如何补上这个窟窿。牺牲现有大部分职工的福利，以满足另外一部分人，这肯定说不过去。即便这项制度强制实施了，由于今后职工个人养老账户总额会实际减少，其退休后所领到的养老金也会相应缩水，结果现有退休职工“老有所养”问题勉强解决了，但下一代或下几代的养老问题同样会很突出。再说，目前相当多职工由于收入不高，并不太愿意参加社保，如果个人账户改由职工本人全部负担，他们可能更不舍得缴这个8%了，这样社保也就失去了其应有本义。

当然，对于现在缴纳养老保险金的民众来说，更重要的问题是，在做出了牺牲之后，个人账户的权益能否得到切实保障，自己的钱是否不再继续被旧制度挪用？而如果没有这种保障，新旧两种制度只能两败俱伤。

解决养老金亏空可考虑给予个人帐户以产权

对于国家来说，如何解决企业不缴费部分形成的缺口呢？从一个没有做实的基金到做实的基金，原来的债务怎么办？有一种观点认为，长痛不如短痛，干脆牺牲由于缺口造成的相关一代的利益，而从2006年开始将个人账户落实。但这个代价会不会太大，而且将造成国民情感上的创伤？笔者认为可以有更为妥当的方式来减少改革的成本。

要解决养老金危机，可以考虑的一个办法是激励个人，把他们对养老保险做出的贡献计入个人账户，保证投资获取一定的具有竞争性的回报。这即是说给予个人这些账户的产权。以前国家把养老金拿出去搞建设，投资在边际收益很低的国有企业等部门，现在应该通过发展资本市场等相关的配套改革，由个人来选择养老金投资的渠道。因为由国家代理进行养老金的投资和个人自己负责的效率明显不同，并且真正落实养老金个人账户就是要个人对自己的未来负责。将账户产权转到个人手中，可以减轻国家的负担。

对于已经造成的缺口，这是由于前期经验不足所导致的，诚然市场化改革的经验已经不少，但是改革还是经常会陷在怪圈里面，这或许是转型不能避免的。但是进一步开放资本市场，允许民营资本活跃，给予民营资本真正的国民待遇，资本市场定然能产生令人意想不到的结果。比如由私人金融机构发行社会保险债券或其他相关的养老金衍生品，个人也可以扩大选择，从而将养老金投到产出最高的部门。而对于接收养老金的部门而言，部门之间必须开展竞争来吸引来自养老金账户的资金，这也有助于提高目前的养老金使用效率，同时也能激励低效的国有部门进行改革。

如何实现新旧养老金体制的平稳过渡，关键是落实个人账户不能是一句空话。个人交了养老金，就应该赋予他们相应的权利，做到权责对等。除了保证个人对养老基金拥有完全的权利外，其他的办法都是治标不治本的。也只有这样，个人也无需再被他们所在的企业束缚，也不需在退休后让国家来看护。也只有自己养老保险的产权被落实，并在法律上得到可靠保障，他们才会有更大的自由选择权。而个人的自由选择将为“谁来为我们养老”提供标准答案，“养老只能靠自己”。

yuanyuan

好贴，应该多加关注此类国计民生