《土地管理法》第十六条第三款应修改

lawman2009

近年来，土地权属争议和纠纷日益增多。土地权属争议多数关系到民生问题，社会影响大。如何正确地引导当事人寻求救济，妥善地解决好此类纠纷，是行政机关和司法机关共同面对的现实问题。本文试图从理论与实务相结合的角度，对解决土地权属争议的救济程序进行理顺，以切实保护行政相对人的合法权益。
  一、法律规定中救济方式的冲突
  土地权属争议案件的救济涉及到土地管理法、行政复议法和行政诉讼法等不同法律的规定。《土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第三款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据本条规定，土地权属争议案件的处理程序是当事人协商—— （协商不成）人民政府处理——（处理不服）行政诉讼。即经过人民政府的处理，如果当事人对土地所有权和使用权争议的处理决定（具体行政行为）不服，可以直接进入司法程序。
  《行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据本条规定，当事人若认为行政机关的具体行政行为侵犯了其依法取得的土地所有权或使用权的，如果寻求法定救济则应当先经过行政复议程序——（不服复议决定）行政诉讼，即行政复议土地权属争议的法定前置程序。
  《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十三条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据这些规定，此类争议只有经行政复议后，才能依法提起行政诉讼，法律另有规定的除外。
  当土地权属出现争议时，当事人协商不成后由人民政府进行处理。如果当事人不服人民政府作出的处理决定，当事人是直接向人民法院提起行政诉讼，还是先申请行政复议再提起行政诉讼呢？很显然通过上述法律规定，这个问题是不明确的。作为行政相对人来讲，到底如何寻求救济则百思不得其解。实际上，此类问题的救济方式出现了法律冲突，即针对同一事项，不同的法律规范有不同内容的规定，导致在效力上的相互抵触。如何正确选择和合理适用法律依据是我们必须解决的现实问题。
  二、法律规范的选择与适用
  研究冲突的适用原则，我们有必要明确冲突的类型。一般情况下，法律冲突只发生在一种类型或形态下，这时单独依据一个优先原则就可以解决对特定法律规范的选择。但在实践中，法律冲突可能以多种冲突形式出现。对于不同的冲突形式我们在研究法律规范的适用时则采取不同的规则进行选择和确定。具体到土地权属争议的救济方式，结合法律冲突，我们可以将上述冲突作如下归类。1、同级冲突。又可称为法律规范的横向冲突，指位阶相同的法律规范之间的冲突。如《土地管理法》、《行政复议法》由全国人民代表大会常务委员会通过，《行政诉讼法》则由全国人民代表大会通过，三部法律都是经国家权力机关通过，它们的法律效力等级相同。2、新旧冲突。此种冲突一般是同级冲突之后，发生在新旧规范之间的冲突。《行政诉讼法》于1989年4月4日通过，1990年10月1日起施行。《土地管理法》于1986年6月25日通过，1987年开始施行，后经两次修正（分别为1988年、2004年）和一次修订（1998年），修订后自1999年1月1日起施行；《行政复议法》于1999年4月29日通过，自1999年10月1日起施行。
  根据《立法法》第八十三条的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。即同一等级的法律规范，其新旧规定之间发生冲突的，应当优先适用新的规范。从理论上讲，新旧冲突时适用原则比较明确，但是在实践中却不好区分。比如，当新的法律规定只是就旧的法律规定的个别内容或特定内容作出不同规定时，旧的法律规范并不因此而失效。此时的法律冲突，只是在具体的个案中法律适用时效力上的优先，而不涉及法律规范是否合法或无效的判断。《土地管理法》第十六条第三款的内容于1999年1月1日起施行生效，而在2004年作修正时其内容没有发生变化，因而其生效时间仍然是1999年1月1日。而《行政复议法》于1999年10月1日起施行，其第三十条第一款规定的内容于1999年10月1日开始生效。在这种情况下，《行政复议法》第三十条第一款对原有的旧的规范（《土地管理法》第十六条第三款）中关于救济方式的内容作了部分更新，此时《土地管理法》第十六条规范仍然有效，但对于《行政复议法》作出变动的规定，应当适用新的规范，即适用《行政复议法》的规定。因此，对土地所有权和使用权争议的处理决定，如果当事人不服，应当先申请行政复议，而不能直接向人民法院起诉。在司法实践中，也常常出现当事人依据《土地管理法》第十六条第三款的规定直接起诉到人民法院后又被告知需行政复议前置而不予受理或被驳回起诉。显然这一类型的纠纷应当优先适用《行政复议法》的规定，人民法院不予受理或驳回起诉的裁定是正确的。根据《行政复议法》第九条、《行政诉讼法》第三十八条的规定，当事人应当在知道具体行政行为之日起 60日内提起行政复议申请，对行政复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。所以，《土地管理法》第十六条第三款应当修改为：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起 60日内提出行政复议申请；对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”只有这样才能明确当事人的救济权，切实保护当事人的合法权益，方便当事人寻求救济，减少不必要的成本。
  三、结语

  为了在处理土地权属争议案件过程正确理解和适用《行政复议发法》第三十条的规定，我们应当注意掌握以下几点。第一，明确救济方式，统一认识。我们处理此类问题时应当严格遵循“先复议后诉讼”的原则。土地管理等有关部门应当统一标准，严格按照法律的规定阐明救济权，复议机关和司法机关必须按照这一原则依法处理此类纠纷。只有这样，才能切实保护当事人的合法权益，方便当事人寻求救济，减少不必要的成本。第二，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日六十日内提出行政复议申请；对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。第三，鉴于法律的冲突规定，相关部门应当积极建议有权机关对《土地管理法》第十六条第三款作相应修改，即修改为：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起六十日内提出行政复议申请；对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”