[原创]政府信息内容描述的诉讼审查

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《政府信息公开条例》第20条第2款第2项规定政府信息公开申请必须要有“政府信息的内容描述”。针对一项信息公开请求，只有明确了所申请的是哪些信息、有什么特点、有哪些主要内容，行政机关才能有效全面快速地进行检索。政府信息公开诉讼中，对于行政机关依《政府信息公开条例》第21条第3项作出“政府信息不存在”的答复决定，应当区分“政府信息不存在”的检索结论是由于申请人对信息的内容描述不充分，还是行政机关未尽到充分检索的职责，从而作出驳回诉请或撤销并责令重新检索的判决。政府信息内容描述的诉讼审查，应当注重该描述是否明确、是否合理、检索是否符合描述原意，以及行政机关是否在描述范围内尽了充分检索职责等。
  1、政府信息内容描述的明确性。只有明确的描述，才可能为行政机关所理解。描述的明确性，是否要求必须具备某些基本的描述项目？行政机关以申请书缺少某些其认为的必要项目为由而不予检索，或者认为“政府信息不存在”的检索是由于必要项目的缺少，对此应当如何审查？也即，内容描述是指哪些内容，只需申请人姓名，或是信息文件形成的时间，还是要求有关信息文件的关键词？《政府信息公开条例》没有更具体的规定。但从其“信息内容”的用语看，应当认为需要对信息的实质内容而非仅形式的大概描述，申请人应当说明文件的性质、大致的内容等要素。此外，描述是否明确还要顾及检索人员的主观认识能力，要能够使一个熟悉该专业的行政机关工作人员经过合理努力即可检索到该信息。如果申请人只是笼统地说明其因某项工作或某个活动需要相关的信息，这只是说明其自身的需要，而不是对“信息内容”的描述。例如，原告请求检索所有与其所从事的航空活动有关的信息文件，这样的描述不够明确。又例如，如果一个请求，依赖于几百份未作解释的说明、各种流程图和原理图，同样是不明确的。这样的描述要求检索人员斟酌申请人的请求意图，分析其隐藏于描述中的用意，是对行政机关理解能力的考验。当然，描述内容不要求面面俱到，行政机关不能仅因为描述没有指明信息制作日期而拒绝检索。“信息内容”包括哪些项目并非关键，关键在于所提供的线索是否充分，法院应当审查行政机关能否从该描述中检索到所请求的信息。
  2、政府信息内容描述的合理性。明确的描述未必都是合理的。即使申请人的描述很明确，容易为工作人员所理解，但检索所需工作量非常大，则该信息公开请求并非合理。描述的明确性要求，注重对描述在客观上不模糊无歧义，而合理性则更注重于描述能被行政机关工作人员理解、能够为行政机关所承受。诉讼审查中应当考虑该描述对象的信息量大小，以及检索需要花费的时间，信息存在的形式是纸质档案还是电子形式，所申请信息与豁免公开部分是否容易分开等等。特别在行政机关所制作或保存的信息以纸质形式存在的，对于检索能给行政机关所带来的压力就是判断该请求是否合理的考量因素。例如，虽然原告的请求易于确定其所请求的信息所在，但要求行政机关从几百万页的文件中明确与区分可公开的信息，可能需要花费几年时间，给行政机关施加了一个不合理的负担。至于描述是否构成重大负担要因案而异，不能过于注重描述用语，还要结合行政机关对其信息载体系统的管理现状。
  3、政府信息内容描述的限定性。信息检索是行政机关工作人员依据其对信息内容描述的理解而进行的。行政机关工作人员对描述的理解，对检索充分性的认定影响很大。法院应当审查行政机关的检索方法是否符合描述，以及对其理解是否符合描述原意。行政机关若自愿扩大检索范围，不影响申请人的合法权益，但缩小了检索范围则不行。例如，申请人采用抽象与列举相结合的描述方式，请求公开所有与其国有土地使用权被征收的有关信息，同时列举了征地批文等几个具体文件，对此，行政机关不能仅检索所列举的文件。因为若只请求该些具体文件，申请人不可能再采用抽象描述方法要求公开与其相关的一系列信息。行政机关若仅对所列举的几种信息进行检索，便是不充分的。申请人是否在描述中对检索进行了限制，也是判断检索是否充分的依据。申请人对其请求范围设定了限制，之后就不能对行政机关的限制性检索提出充分性的质疑。
  4、政府信息内容描述的包容性。政府信息的检索往往是一个不断发现的过程。行政机关在检索中，或申请人在查阅检索到的政府信息中，可能发现更多关于被申请信息的线索，行政机关是否有进一步延伸检索的职责？只要仍在申请人对信息的描述范围之内，行政机关均应当继续检索以积极回应，始符合最大限度公开的原则。检索并无次数的限制，只要申请人的要求仍在描述所涵盖的范围，描述对行政机关仍有持续约束力，行政机关应当修正其检索方法或标准继续检索。若有证据证明检索结果表明还能继续检索到描述所指向的政府信息，而行政机关未作继续检索的，应当认定检索不充分。当然，信息内容的描述同样约束申请人，申请人不能要求行政机关在其描述之外进行检索。例如，对检索结果不满意而要求行政机关应对其修改后的描述进行更大范围的检索，就不应得到支持，属一项新的描述而应当另行申请，否则行政机关将陷入无止境的检索之中。