新农村建设的主要制约与对策思路

善者不来

李丽纯

　　社会主义新农村建设目前所面临的制约因素，有的属于经济社会发展过程中的普遍现象，具有一般性，属于客观因素；有的则属于中国经济体制转轨过程中的特殊表现，具有个别性，属于主观因素。
　　一、制约新农村建设的客观基本矛盾
　　经济社会发展的一般规律表明，在一国经济实现现代化的过程中，总是无法回避这样一对矛盾：即农业在国民经济各部门中的比较效益不断下降与农业在国民经济中的基础地位（尤其是对大国而言）不可动摇之间的矛盾。一方面，农业必须面对来自自然和市场的双重风险，该产业的投资预期收益具有高度的不确定性，因此，在一个竞争性经济体制中，理性的投资者都不太愿意主动向该领域进行投资。与此同时，随着经济社会的不断发展，其他行业的投资机会将会大量增加，从而加剧了社会资本对农业的偏离，而这种偏离又会进一步影响农业本身的技术改造和设施更新，农业和农村的发展很容易地就进入了一个恶性循环。
　　另一方面，主要是对发展中大国来说，农业的基础地位又是不可动摇的。因为国内绝大多数人口的粮食问题还是必须由本国的农业生产来解决，反之，一旦大国的粮食问题受制于人，将会危机整个国家的经济安全。所以，尽管从行业的角度来看，农业的比较效益在不断下降，但任何理性的政府都不会轻易放弃农业，将本国的经济安全置于一种对外依赖的境地。正是因为以上相互冲突的两个方面的因素同时并存，使得农业经济问题、农村社会问题以及农民政治问题，成为了国家经济现代化进程中的普遍的、基本的、且不以人的意志为转移的客观矛盾，这既是全部“三农”问题的最终症结之所在，同时也是当前新农村建设所面临的最基本的客观制约因素。
　　二、阻碍新农村建设的两大结构性失衡
　　除了上述客观因素以外，中国经济体制转轨过程中形成的不平衡的经济结构和不平衡的利益结构，是导致中国“三农”问题日趋严重的主要原因，这两大结构性失衡，也正是当前阻碍新农村建设的主观因素。
　　1、不平衡的经济结构
　　一般说来，投资、消费和外贸，作为拉动一国经济增长的“三驾马车”，应该基本保持平衡用力，才能被称之为合理的经济结构。但多年来我国的情况却是：仅有投资和外贸这两匹“马”筋强骨壮，中间的消费却是一头“瘦驴”。中国的消费需求明显不足，已经被一些国外专家称为“大中国、小市场[1]”。所谓消费需求不足，主要是指广大的农村消费没有启动，而农村的消费需求不旺，实际上又是农业和农村经济整体落后的必然反应。因此，中国的农村消费水平过低，并不是中国经济结构不平衡的原因，恰好相反，正是长期以来中国经济的结构性失衡发展，弱化了9亿农民的有效消费需求，从而造成经济增长结构不平衡的表象。那么现在的问题是，究竟是什么原因使得改革后的中国经济增长走上了一条投资和外贸依赖的道路？
　　原因当然是多方面的，但最关键的一条在于：中国的市场化取向改革，实际上存在着严重的计划经济体制路径依赖。过去我们搞的是计划经济，各级政府部门理所当然的成为配置社会资源的主角。由计划向市场转轨以后，政企分开了，政府对社会资源的配置虽然在形式上由前台退到了幕后，但是，计划经济体制下构建起来的庞大的行政管理体系以及充实于这一管理体系中的各级各类人员，并没有随之精简下来。尽管在上世纪八十年代初期曾经有个别政府人员以停薪留职的形式下海经商，但终因难以适应残酷的市场竞争而没有成为主流。
　　伴随着改革的深入，行政机构和人员的精简成为了必然趋势，这一点对于身处其中的广大政府人员来说是再清楚不过的。于是，各级各类政府人员必须考虑的同一个问题就是：如何在即将到来的机构精简中“幸免于难”，当然，最理想的是能够脱颖而出，争取到一个“向上提”的机会。那么怎样才能获得“向上提”的机会呢？抛开“跑官要官”、违法乱纪的事情不说，争取在短时期内做大当地的经济总量（直接表现为GDP数量的增长），成为了最为体面、同时也是最能被上上下下各个方面所普遍接受的做法。要做大地区经济总量，最有效的方式当然又首选建开发区、搞工业园、进行大规模的城市建设、以及不计效益的招商引资等等。这里必须认识到的是，此时政府对经济的干预或引导，已经是基于一个多元化的目标取向，或者说，转轨进程中的政府对经济的调控，并不是以资源的优化配置为唯一目标或者首要目标，更多的时候是以本部门、本集团或个别领导的综合利益为优先考虑。相比之下，如果对“三农”进行投入，不仅风险大、见效慢，而且麻烦多，很难满足地方政府官员对政绩的需求，于是，“三农”问题也就逐渐地被各级地方政府所边缘化（尽管中央始终强调了“三农”问题的重要性）。
　　再从民营经济的发展角度来看，由于政府仍然在社会资源的配置中占据着非常重要的位置，金融信贷、财政支出、行业准入、基础能源和原材料供应等一系列经济强势因素仍然主要由政府调控，那么势单力薄的民营经济也就必然服从于政府的城市工业经济发展导向，而远离农业和农村经济，这就使得“三农”问题的社会参与机制难以建立。不仅如此，受短期利益驱动的影响，维持基本农业生产的土地、劳动力、资金“三要素”还大量地由农村流向城市[2]，农村的可持续性发展失去了动力之源，农村的消费市场不可避免地走向萎缩，整个中国经济增长也就必然地走向了对投资和外贸的过度依赖。
　　2、不平衡的利益结构
　　市场化改革的过程，实际上也就是一次经济和社会利益分配的重新调整过程，而农民群体在这个利益的重分配过程中，由于所拥有的权力最少而处于分配的最底层。也可以直接地讲，在改革的过程中，谁拥有权力，谁就能获得利益，谁的权力小，谁的利益也就少。那么这里的问题是，为什么在经济转轨的过程中，利益的获取必须以权力为基础呢？
　　经济学研究的是稀缺资源的有效配置问题，自从资本主义生产方式产生以来，人类社会探索出来的资源配置模式大体上可以归结为三种：一是市场经济模式。这是以企业为基本经济元素，通过市场竞争和价格波动，在社会生产、分配、交换和消费的各个领域实现优胜劣汰，从而有效配置社会资源，是一种基于效率原则的资源配置模式。二是计划经济模式。这是借助一个多层级的行政架构体系，以指令性计划的形式，通过各种职能部门组织的社会生产、分配、交换和消费活动，实现社会资源的配置，是一种基于公平原则的资源配置模式。三是转轨型经济模式。这是以多层级的行政单位为主导，借助市场和企业的形式，通过垄断性经营，在社会生产、分配、交换和消费的主要领域（并非全部领域）进行资源配置，是一种基于权力原则的资源配置模式[3]。中国的经济体制改革，在现阶段属于比较典型的转轨型经济模式，主要表现为谁掌握了社会权力，谁就具备了配置社会资源的条件，而一般的人或集团在拥有了资源配置权力的时候，总会在配置过程中倾向于维护自身利益。
　　那么哪些人或集团拥有这样的权力呢？当然首先是政府的有关部门，其次是通过改革从政府部门分离出去的垄断性经营部门，再次就是官商勾结的灰色地带，总之，农民的权力是最少的。为什么农民的权力会最少呢？我们不是实行了人民代表大会制度吗？人代会上不是也有农民代表吗？但是，人代会上的极少数农民代表能够真正有效地代表9亿农民的现实利益诉求吗？其实问题的关键就在这里，正是由于中国的农民缺少真正的利益代言人，所以中国的农民也就很难分享到平等的社会权力，而在现实条件下，没有权力也就没有利益。也就是说，不平衡的权力结构，导致了不平衡的利益结构。这种权力和利益结构的不平衡，构成了当前社会主义新农村建设面临的又一主观制约因素。
　　三、推进新农村建设的总体思路
　　以科学发展观为统领的城乡统筹发展，是有效缓解“三农”问题，进而推进社会主义新农村建设的基本原则。所谓城乡统筹，就是要遵循城乡经济和社会发展基本规律，突破就农村论农村、就城市论城市的发展理念，消除城乡之间人为的体制与制度障碍，建立起城乡统一的制度环境和融合互补的平等关系，促进城乡之间各种经济要素的合理流动与优化组合，最终实现城乡经济和社会发展的一体化。怎样才能实现城乡统筹？最主要的途径在于两条：
　　1、自上而下的政策保护
　　政府通过制定和实施一系列有利于农业经济发展、农村社会进步和农民地位提升的政策与措施，从制度上保证工业反哺农业，城市支持农村，市民协助农民，这是城乡统筹发展中自上而下的政府职能行为，属于推进新农村建设的外生因素。
　　为什么城乡统筹必须强调政府的政策保护？一是因为农业和农村经济以与城市工业经济展开完全意义上的市场化竞争。农业和农村经济的弱质性是先天性的，并且具有明显的经济正外部性，因此市场经济体制越完善，这一领域的市场失灵也就越明显，政府对“三农”的政策性保护也就越有必要。反之，离开了政府的政策性保护措施，简单的强调市场机制的资源配置功能，则只能把农业和农村经济推向一个更加险恶的环境，最终导致二元经济结构的固化。
　　二是因为不平衡的经济结构必须依靠政府的推动来调整。造成今天中国经济增长结构性失衡的主要原因在于此前各级政府的非理性引导，正所谓解铃还需系铃人，在统筹城乡的过程中，必须依靠政府给予农业以部门性保护政策，出台具体的产业引导措施，这种结构性失衡才能逐步得以纠正。这其中十分重要的一点就是要建立起科学、合理的政绩考评机制，尤其是要将“三农”问题的缓解程度，作为衡量某一地区践行科学发展观的重要指标。
　　三是为各类社会资本参与“三农”发展营造一个有利的制度环境。所谓跳出农业抓农业，很重要的一点就是要促成社会非农资本对“三农”的投入，尤其是一部分民营资本的参与。但是，我们在鼓励这一部分社会资本参与“三农”投资的同时，又必须尊重市场经济条件下资本的逐利本性，因此，只有建立起良好的农业投资制度环境，降低农业的投资风险预期，才能有效吸引社会资本对新农村建设地长期投入，从而在一定程度上解决新农村建设中为棘手的“钱从哪里来”的问题。
　　2、自下而上的经济联合
　　以家庭土地承包经营为基础，由生产经营范围扩大了的若干农户，遵循平等、自愿、互利的原则，在生产经营的一个或多个环节采取协同行动，实现风险共担、利益共享，这是城乡统筹发展中自下而上的农民自救行为，属于推进新农村建设的内生因素。
　　为什么城乡统筹必须强调农民的经济联合？一是因为目前我国农业生产所面临的土地、资本、劳动力等一系列刚性约束短期内无法改变，必须依靠对经济要素的重新组合，才有可能创造出新的农业生产力。在历史上，从解放初期的土地改革，到十一届三中全会以后的家庭联产承包责任制，中国的农业经济都曾经在基本要素总量不变的前提下，依靠对要素组合方式的改变创造了巨大的生产力。尽管农业产业化经营已经被理论界一致认同为我国市场化农业改革的必然取向，但在实践中千家万户的农民无法有效应对千变万化的市场，因此，在农业生产经营过程中，具有相同利益取向的农户之间开展有效率的经济联合，既是必须的，也是必然的[4]。
　　二是因为利益结构的调整绝不是一个单方面的过程。要想打破不平衡的权力结构和利益结构，不能仅仅只寄希望于利益强势方主动地“放权让利”或纯粹的慈善行为，而必须通过农民组织化程度的不断提高，加重农民作为一个社会群体的权力分割砝码，依靠农民联合起来的力量去“争权夺利”。我们已经注意到情况是：尽管目前中国的农村经济整体上处于相当落后的水平，但仍然涌现出了诸如华西村、南街村、进顺村等一大批明星村。这些明星村的存在，既为理论界总结和探讨新农村建设的可行之道提供了典范，同时也成为了尽管忍受着贫穷与落后，但始终没有放弃致富梦想的亿万中国农民的精神支柱。总结几乎所有明星村的成功经验，归根到底的一条就是：一定要将分散的农户组织起来，只有真正属于农民自己的组织，才是农民增收最可依赖的保证。
　　三是为各类政策措施的落实提供有效的组织载体。“多予、少取、放活”是今后党和国家制定涉农政策的基本指导方针，多予，就是要增加对农业和农村的投入，直接增加农民收入；少取，就是要切实减轻农民负担，让农民休养生息；放活，就是要把农民群众的积极性、主动性、创造性充分发挥出来，进一步活跃农村经济，拓宽农民增收渠道。显然，除了“少取”类政策措施的落实不太需要组织载体的作用以外，“多予”和“放活”两类政策措施的落实，都离不开一个有效的组织载体。对于“多予”的补贴，究竟是应该平均分配给数量众多的农户，从而杯水车薪；还是应该将有限的资金适当集中，以组织为载体来解决单家独户解决不了但又迫切需要解决的公共服务问题，从而四两拨千斤？对于“放活”，并不等于放任自流，如果让风险承受能力极低的农户在市场经济的大潮中去独自闯荡，则很可能是四处碰壁，农户的知难而退使得“放活”最终变成了“放死”。
　　自上而下的政策保护和自下而上的经济联合，实际上有如“车之双轮，鸟之两翼”，共同构筑起实现城乡统筹发展的必要条件。前者能够纠正业已扭曲的经济增长结构，后者则是调整不平衡利益结构的必由之路。只有在经济结构逐步优化、利益结构逐渐平衡的过程中，制约“三农”问题的基本矛盾才能得以逐步缓解，新农村建设也才能够得以稳步推进。
　　参考文献：
　　[1]李丽纯.建设新农村，推进现代化[J].湖南行政学院学报，2006（2）：28-29
　　[2]温铁军.“三农”问题的认识误区[J].山东农业，2001（11）：10-12
　　[3]钟加勇.贫富差距源自“权力掠夺”——耶鲁大学教授陈志武谈中国改革困局与转轨路径[J].商务周刊，2006（2）：62-64
　　[4]黄祖辉.农民合作：必然性、变革态势与启示[J].中国农村经济，2000（8）：4-8