从人权委员会到人权理事会——评联合国人权机构改革

caobaipeng

从人权委员会到人权理事会
——评联合国人权机构改革

2006年6月，存续了60年的联合国人权委员会在严重的信誉危机和不断的批评声中正式解散。根据2005年联合国首脑会议《成果文件》的要求，以及2006年3月15日第60届联合国大会以压倒性多数通过的决议，其被新的人权机构——人权理事会取而代之。人权理事会无论是在机构设置还是在制度安排上都与人权委员会存在着显著的差别，它的建立，是对国际人权领域所面临的各种问题与挑战的回应，同时也是联合国机构改革的一项重要成果。正如有学者认为，与人权委员会相比，人权理事会在地位、授权及行动能力等方面都向前“迈了一大步”。 而且，建立伊始，人权理事会就表现出了务实的态度，针对巴以冲突，于7月6日通过决议，要求以色列“停止对巴勒斯坦的大规模军事行动”，并派出调查小组，调查以色列军队在巴勒斯坦自治领土上是否存在侵犯人权的行为。 这给人们带来了对人权理事会的更多关注和期待。然而，鉴于人权问题本身的重要性、复杂性、多样性，特别是国际人权领域纠缠不清的争端，就避免重蹈人权委员会的覆辙、有效解决世界范围内现实存在的人权问题、实现人权的充分保障而言，联合国人权机构的改革仅仅是一个制度性的序幕。

一、  人权：一个复杂的世界性问题
来源于西方的人权概念本身是个复杂和富有争议的范畴。我国学者夏勇通过人权概念的发生史提出人权主要有三个属性：从人权的根据上看，人权是一种由道德而非法律来支撑的权利；从人权的主体和内容上看，人权是一种内在地超越国家范围的普遍权利；从人权概念产生的社会历史过程来看，人权是一种反抗权，主要反抗的对象就是公权力。 他所提出的人权的内在矛盾，即超验与经验的矛盾、理想与现实的矛盾、普遍性与阶级性的矛盾、普遍性与多样性的矛盾， 对于认识现代社会的人权实践而言，有着相当的理论参照意义。人权的道德属性把人权与道德勾连在一起，而道德又与文化、传统有着千丝万缕的关系；人权的对抗性把人权定位为国家权力的对立面；人权的普遍性恰恰又试图抹煞文化传统与国度的差异。人权的内在矛盾因而不可调和，这也正是人权实践中更多的是在争吵人权理论，而很少就改善人权状况、提高人权保障水平采取现实手段的根本原因。
人权问题是否超出国家范围，在实践中面临的挑战有着本质的差别。在一国范围内，官方关注人权问题相对简单。因为无论是定义人权、规定人权内容，还是设计制度、改善人权环境、采取保障人权的措施，官方都有着绝对的话语优势和实际行动的巨大可能性，而且无论是国家主权、意识形态还是地方、民族的文化传统或者宗教信仰，都能够得以充分的尊重。但是，国家人权实践不得不面对来自两个层面的逻辑困境：第一，人权是一种普遍权利，作为普遍的权利并不能因国度而存在本质差异，一国官方在本国条件下的人权实践注定要失之狭隘；第二，人权内在地包含了与国家权力的对抗，侵害人权的主要行为主体恰恰就是保障人权的责任主体，因此，国家局限在本国范围所实施的个别人权实践的说服力最终将面对外界的质疑。超越国家的人权实践处境更加尴尬：一方面，试图针对饥饿、贫穷、失业、歧视、战争、种族屠杀等等不同区域存在的不同性质的严重危害人权的现实，建立有效的机制加以预防和采取措施；另一方面，对于最基本的前提，包括人权的内容、标准始终难以达成共识，因此难以取得各个国家的认可和配合，使之停留于争吵。世界各个国家、地区的生活条件、社会制度、意识形态、宗教信仰、文化背景等方面存在着巨大的差异，这无限地增加了世界人权问题的艰巨性。

二、  联合国人权委员会：世界人权体系中的尴尬
联合国现行的人权公约体系中最重要和最有代表性的是《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会及文化权利国际公约》。主要的人权机构包括负责《公民权利和政治权利国际公约》实施的人权事务委员会，联合国秘书处下属的人权高专，以及取代了人权委员会的人权理事会。联合国人权委员会成立于1946年2月，是联合国经社理事会9个职司委员会之一，为联合国审议人权问题的专门机构。
自建立以来，联合国人权委员会固然发挥了一定的作用，但是遗憾的是它不仅没有成为促进世界人权事业发展的推动力量，反而成为成员国之间互相展开攻击、诋毁的平台，成为个别国家强行推广其价值观念、道德观念、意识形态的工具。“选择性、政治化和双重标准”遭到多数国家的谴责，最终导致人权委员会名誉扫地，无法继续运作。这里的选择性，是指不能将人权作为一个世界性问题去对待，而是作为个别场合、个别国家或地区的责任，作为部分人享有的权利。在人权委员会存续的60年间，有很多大规模严重侵犯人权的问题，并没有纳入人权委员会的关注视野，其中以卢旺达种族屠杀尤为典型；另一方面，少数发展中国家的人权问题几乎经常遭到夸大，中国就是其中之一。这里的政治化，是指单纯的人权问题被强加了政治色彩，成为不同国家之间展开政治攻势的外衣和工具，成员之间真正争吵的问题主要集中在政治意识形态领域，已经偏离了保障人权这一主旨，而在共同致力提高世界人权保障水平方面无所作为。这里的双重标准，主要为发展中国家所唾弃，指的是对以美国为代表的一些发达国家操纵人权委员会，用不同的标准评价发达国家和发展中国家的人权问题，完全忽视了发展中国家的实际经济条件、道德观念、文化传统、宗教信仰、民族构成等人权建设环境，使得一些国家面临无端的诋毁与责难，对人权委员会采取抵制的不合作态度，人权委员会的信誉、威望无可挽回地丧失掉。没有良知，没有专业精神和专业能力，也没有必要威信的人权委员会，注定在国际社会上遭到摒弃。

三、  联合国人权理事会：制度创新和固有屏障
联合国人权理事会的设立，是长期酝酿的结果，凝聚了国际社会更多的关注和期待。有学者很具代表性地将其视为“承载着改革的新起点”。 新设立的联合国人权理事会与原人权委员会相比，主要在以下方面实现了突破：首先，人权理事会是联合国大会的下属机构，人权委员会则归联合国经济和社会理事会管辖，尽管人权理事会囿于《联合国宪章》的规定，没有像安南秘书长所预想的那样与安全理事会、经济与社会理事会齐驱并驾，但二者的地位高下明显不同。其次，人权理事会成员由联大无记名投票直接选举产生，当选成员必须获得联大191个成员国半数以上票支持，即至少96票，对于严重并有计划侵犯人权的理事会成员，联大可经三分之二成员国同意中止其成员资格；人权委员会则由各地区组织推荐，并经联合国经社理事会批准产生，人权理事会成员的产生与终止机制容纳了更多的国际民主因素。再次，人权理事会成员任期3年，在连续2任后不能连任；人权委员会成员任期虽同为3年，但可多次连选连任，这相当于赋予了更多边缘国家在人权领域的发言权。第四，人权理事会每年举行会议不少于3次，总会期不少于10周，并可召开特别会议；人权委员会则在每年春季举行为期6周的会议，会议期限的增加旨在为发挥应有作用创造更多的制度性机会。第五，人权理事会负责对联合国所有成员国做出阶段性人权状况回顾报告，理事会成员在任期内必须接受定期普遍审查机制的审查，人权委员会则没有这类规定，这体现出理事会的职责和成员国的责任被提升到了相当重要的位置。此外，在成员总数和席位分布上，二者也略有差异，但是影响不大。 总体而言，这次机构改革在一定意义上迎合了人权的固有属性，或多或少地调和了人权问题在国界内外的冲突，弥补了人权委员会的制度性缺陷，充分反映了对世界人权问题的重视程度、参与理念、责任意识、务实风格，确确实实可以称之为世界人权实践的“新起点”。人权理事会在设立伊始，新机构的内部建制尚未完善的情况下，就对巴以冲突中的人权问题投以关注，不得不说是一种责任和勇气的体现。
但是，草率地做出乐观的论断，还为时过早。大量的内在因素和潜在因素对人权理事会的运作将产生难以确定的影响。首先，作为一种合作性机制，联合国人权理事会的地位、职权、权限与责任、活动的合法性问题，目前还没有得到有效解决。尽管隶属于联大的人权理事会与隶属于经社理事会的人权委员会地位明显不同，但是还远远不能成为与安理会、经社理事会平行的机构，对于它的地位，还有待于5年后联大的审查。而作用的有效发挥有赖于一套务实的运作机制，在这方面人权理事会尚未取得实质性进展。并且，人权理事会仍然面临行使职权与尊重国家主权的冲突，这种冲突远远没有得到解决。其次，人权理事会的设立本身是国际社会斗争与妥协的产物，利益和观念的严重分歧与尖锐对立仍然是人权理事会难于协调但又难以回避的问题。美国的反对票尤其吸引了国际社会的注意，尽管在促成人权机构改革上发挥了很大作用，但是以世界人权卫士自居的美国因人权理事会的制度不符合其意愿和利益，采取了不合作的态度。美国对于世界的影响无论如何不能不得到重视，而美国的不合作，必然成为人权理事会发挥积极作用的一道屏障——即使是联合国，也不得不慎重考虑美国的态度，这是一个短期内难以改变的现实。再次，人权理事会的制度设计也存在着固有缺陷。其未能针对人权委员会顽疾即国别提案引起的政治对抗，从机制上予以避免或提供有效保障；创建的普遍定期审议机制，易与联合国人权公约机构及特别机制职能重叠，增加发展中国家的报告负担；规定的人权理事会的建议权仅限于联大，不涉及其他联合国机构，将成为人权理事会发挥作用的瓶颈。 最后，也是最关键的，围绕设立人权理事会所进行的激烈斗争再次表明，在国际人权领域存在的矛盾仍然难以调和。不同国家、地区、民族、种族等方面的差异、人类文明的多样性、不同国家在人权方面的利益冲突，以及贫穷、饥饿、失业、失学、歧视、恐怖活动、战争等方方面面问题的大量存在，都不是依靠设立人权理事会就能够提供解决思路的事情，从某种意义上来说，人权理事会仅仅提供了一个制度性的平台，至于实质性的人权问题，目前还不能被这个制度性平台所有效地包容进来。

四、  对人权理事会的适当定位：寻找联合国人权机构改革方向的前设
无论是拟定人权理事会的目标，还是进一步完善人权理事会的组织机构、制度设计，或者明确联合国人权机构今后改革的方向，都必须首先考虑这样一个前设，即对新设立的人权理事会应当如何定位？适应世界人权领域需要、符合各个国家和地区的实际状况、与联合国体制相协调的定位，对于充分发挥人权理事会的积极作用，对于改善世界各国的人权状况，将有着至为关键的影响。对人权理事会的定位，可以从两个方面来剖析：其一是在世界体系中的定位，涉及人权理事会的整体地位和形象；其二是在联合国框架下的定位，涉及与会员国及联合国其他机构的关系。
就第一种意义上的定位而言，联合国人权理事会作为联合国大会的下属机构，在性质上与联合国一样，是一种世界性的合作机制。世界性、合作性、专门性是人权理事会对外的显著特征。人权理事会的世界性，使其有别于国家、区域组织以及民间组织。世界性要求人权理事会的目标和视野必须始终都以世界为范围，其理所当然应该在世界范围内赢得信誉和威望，应该争取世界各个国家、地区政府与民众的广泛支持。在世界范围建立相对统一、广为认可的人权标准是开展工作的前提，这对于特定国家来说往往就不为必要，而对于人权理事会来说，则是不得不面对的一个难题。人权理事会的世界性与人权的普遍性也相呼应，这意味着人权理事会不仅要将世界各个国家、地区民众的人权纳入同等范围的关注，而且要致力于达成普遍的人权观念，在可能的范围内弱化国家主权对人权的侵害。人权理事会的合作性，是由联合国的性质和现代主权国家体系的特征所决定的。自威斯特伐利亚体系形成以来，市民社会与政治国家的二元结构成为世界的主导元素。联合国是在主权国家体系基础之上建立起来的，是主权国家间合作的产物。联合国职权的行使以承认国家主权为前提，以国家间合作为合法性依据和权利来源，人权理事会也不例外。因此，即尽可能地消解分歧、谋求合作，以及避免不适当的对立或冲突，是人权理事会应当遵循的一个准则。合作性的另外一个含义是合理范围内的容忍，即面对形形色色的人权问题，在原则限度内，从时间上、形式上做出必要的变通或让步，以保证合作关系的存续。此外，不受操纵，也是合作的固有之义。人权理事会的专门性，意指其职能领域为世界人权，因此建立完备而精干的组织，任用高素质、高水准的工作人员，具备相当的专业精神和专业能力，在职能范围内实现观念引导和实际行动的合理结合，充分发挥影响和作用，是对人权理事会的必然要求。作为一个专门性的机构，其不仅应该具有专门地位、职权，更应该具有与专门领域相适应的完善制度和有效运作机制。
第二种意义上的定位强调对内关系，涉及联合国人权理事会与会员国的关系、以及与联合国其他机构的关系。就人权理事会与会员国的关系而言，一方面要求人权理事会对会员国的同等尊重。人权理事会的议事、决议和其他活动应当致力于增进共识，体现对会员国的无差别待遇，应当对所有成员国提供平等对话的机会。人权理事会的会员构成、会员选举制度、会议制度、问责制度等都应当充分体现出仅仅关注人权问题本身、不针对个别会员国的精神。人权理事会对会员国人权建设应当起到督促的作用，而不能出现部分会员以人权为借口责难他国的现象。另一方面，会员国也应当体现出负责任的态度。各个会员国应该积极参与人权理事会的讨论和决议，关注世界人权发展状况，同时也应不断推进本国人权建设，接受人权理事会的监督和问责。就人权理事会与联合国其他机构的关系而言，人权理事会地位的进一步提升是大势所趋，联合国不同结构之间的协调和配合是关系到人权理事会功能的重要因素。从安南的改革构想来看，他试图将人权理事会定位为与安理会、经社理事会平行的机构。现在的人权理事会虽然已经成为联合国大会的下属机构，但是其地位和职权远远不能和安理会、经社理事会相提并论。进一步提升人权理事会的地位，不仅合法性基础有待于创设，而且，距离国际社会的普遍认可，还有很长的一段路。在联合国其他机构中，充斥着国家利益的纷争，一旦不能妥善协调与其他机构的关系，国家利益的纷争就很有可能被带到人权理事会。人权理事会唯有高度独立，尽可能地排除其他机构的不当影响，联合国人权机构改革才有可能取得预期的成果。此外，联合国秘书处下属的人权高专、负责实施《公民权利与政治权利国际公约》的人权事务委员会，都在国际人权方面有一定的职权，人权理事会与它们的关系，也应当得到妥善的处理。

机构改革，已经成为维持联合国机制的当务之急，建立具有普遍代表性、高度权威性和有效运作能力的政府间国际组织，是国际社会的一致需要。从人权问题上看，尤为如此。在一个全球化的时代，各种文明相互交锋，融合的同时伴随着不同程度的冲突。这对现存的世界秩序而言是一个极大的挑战。一个文明的时代同时又必然是人权处于严重危险状态的时代——人权问题也在不断向全球扩张。在西方的全球治理理论中，超国家组织被寄予很大的希望。如果全球治理是一条可行之路，那么，人权理事会承担的可能就是更为沉重的职责，而它的改革，也将有待于更深层次的突破。

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颠倒梦想

个人感觉，cao兄还是有一种理想化的倾向，不过也说明兄的心中还是藏着些正义。这个文章似乎是从学理以及正义来演绎的，不过未必适合事实。如果从长时间段来检视人权，检视联合国，检视全球化，很多东西并非那么独特。联合国的消长，就目前看来，个人感觉，一个是全球化为基础，另一个则是大国之间的博弈。后者更为重要。呵呵，一大早起来就看见cao兄的文章，来捧场一下，言语上有唐突的话，还望海涵

caobaipeng

这个帖子本来应该早一些回，但因为最近比较忙，又不甘心草率回复颠倒梦想兄的帖子，所以拖延到今天。
如果说理想化的倾向，或者说心中藏着些正义，我觉得是有的。有的时候在寝室大家也讨论人权问题，当然这个话题必须要分成两个截然不同的视角，即人权理论与人权实践，大体上分别是应然层面和实然层面。对实然层面的人权，一般就是闲聊，这种闲聊首先是把自己定位为一个社会的普通参与者和旁观者，和同专业的可以聊，和不同专业的也可以聊；和教授可以聊，和普通公民也可以聊。大家可以自由发表自己的看法，就像谈论日常生活中的任何一个话题一样。但应然层面的人权话题就不是很轻松。如果没有理想化的倾向，如果心中不藏着些正义，人权话题是难以谈论下去的。人权首先就是一种理想，一种不堪公权力的压榨而产生的理想，之后才是向这个理想前行；人权本身就是一种正义，这种正义朴实到了人之为人层面，没有这种正义，社会便无正义可言。我认为，如果一个人能够对身边的人、对农民、对穷人产生歧视的心理，能够把弱肉强食看作人类社会的必然，能够对别人的悲惨遭遇绝无怜悯之心，能够面对弱势而感到自己高高在上，他就无法谈论人权，因为他心底的本能已经背离了人权的本性，他所谈论的只是一种虚假的人权。
人权（应然层面）如何能够适合事实呢？人权与事实本身就是矛盾。我们可以采用很现实的视角审视人权问题，这时候我们会发现所做的可能是无用功：外交部、中国政府、其他各国都在很现实地谈论人权问题，其现实程度远非我们普通公民所能想象。但问题在于，谈人权，不意味着目的和实质就在人权，更多的时候，人权就是一个借口，有谁是要为人权实实在在做点什么呢？大国博弈，此为现实，不容否认。但人权如果局限于这种现实，不试图超越（尽管很困难并多数时候不可能），那么，人权就完全是一个空无的话题，只能存在于那些失去了人权的社会弱势群体的梦想之中，并直到有一天，彻底地消失。
人权之实现与人权本身，是不同的问题。向现实妥协，是必须的途径。当然，至于妥协到何种地步，这是由特定主体决定的事情，不在其位，不谋其政，我的选择是逃避和不妥协。
希望颠倒梦想兄即使卸任也能常来，在这里看不到兄的影踪，对我而言实为一大损失。