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[【实务交流】] 公正执法不能依赖考核

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发表于 2016-5-29 08:21:12 | 显示全部楼层 |阅读模式
国家机关使用纳税人的财富,来生产公共产品,为社会提供优质服务,这乃是天经地义的事情。不然,劣质的公共机构是要“破产”的。但是,古今中外,公职人员队伍总是会出现官僚主义、形式主义等严重问题,不仅工作效率低下,甚至在有的时候,还会严重损害权力委托人的切身利益。于是,为了克服这个问题,人们想出了不少办法,比如权力之间的分设和制约,外部这样那样的监督,当然,还有对这些机构和人员的考核制度。
    绩效考核,将单位的荣誉和个人的利益如经济收入和发展进步,同他们的工作业绩结合起来,无疑是一种提高机关效能的有效办法。在英国文官制度建设的历史上,这种考核制度充分调动了公务员队伍的积极性,从而大大提高了政府行政管理的科学性,增强了政府的廉洁与效能。毋庸置疑,在通常情况和相同条件下,没有考核的单位和个人,比不上有考核者的工作成绩。因为,后者多了一个激励机制,能够更好地调动人的积极性和创造性。人总是有惰性的,并且一个纯粹为公的执法人员,在现实中其实也并不多见,因此,正是基于这个原因,考核才具有一定的现实意义。假如执法人员都是纯粹追求法治价值和人民利益的高尚者,假如他们都具有一心一意、全力以赴努力工作的精神,绩效考核其实也就完全没有必要了。绩效考核的价值,如同市场经济一样,能够通过个人利益的实现,来激发他们的工作激情。然而,这只是一个方面,我们特别需要清醒认识的是,并非有考核就一定有真正好工作成效,产生好的社会效果。事实绝非如此,如果设计本身并不科学,不能正确对待评比,考核就会事与愿违,发生南辕北辙的结果,反而不如没有考核为好。
    发生在实践中不科学的考核,主要有两种情形,一是只注重结果考核,而不过问获得这些结果的过程。于是,为了有数量上的明显优势,被考核者常常会动歪脑筋,采取不恰当的手段,确保自身完成的任务数量不亚于竞争者。这种远远偏离了考核宗旨的过程所带来的损失,要大于结果所创造的收益。“过分关注结果会导致忽视重要的行为过程,而对过程控制的缺乏会导致工作成果的不可靠性,不适当地强调结果可能会在工作要求上误导员工。”(《绩效考核与绩效管理》,第5页)比如,有的公安机关简单地下达给派出所一定的办理刑事案件数量,以办案多少“论英雄”。于是,有的派出所为了完成任务,或者为了获得更多的立案数,任意扩大打击面,将本不该立案查办的一般违法行为,也作为刑事案件予以追究。并且,凡是涉嫌犯罪的,不论情节如何,一般都刑事拘留并提请逮捕,而完全不考虑案件的免除、减轻或者从轻处罚的实际情节,严重损害了公民的合法权益。过程不公正,所得到的结果便必定是丧失正义的,这也是一种“毒树之果”吧!二是将考核利益绝对化,即把绩效考核这个手段当做了工作的终结目标。执法工作本身并不是为了考核,相反,考核的全部目的是要促进严格执法,实现社会公平正义。而一旦将考核利益绝对化,把取得较好的考核成绩作为最大追求,就把严格执法的根本放在了末端的位置,就极易发生不择手段地来获取考核分的违法乱纪行径。于是,弄虚作假,玩弄数字游戏等极为不正常的现象,就频频发生,严重损害了法律的尊严。“这种行政化考核的弊端在于:将激励机制引入公共权力行使领域,使得公共利益个体化,国家权力私人化。现行考核体制形成的激励机制就像‘用饲料赶驴子’,正义本该是行程的终点,现在却成了追求利益的副产品。于是人们对正义所应体现的价值漠不关心,在业务部门遇到利益冲突时,人们最原始的冲动就是使个体利益最大化,而本应当作为核心职能的法律监督权却被边缘化。”(余国利、金涛:《部门博弈与司法公正——以检察机关绩效考核为中心》,《西南政法大学学报》第12卷第3期)作者的分析既诚恳,也很深刻。这种教训古代就曾经有过的,《汉书·刑法志》记载:“现在的司法官员,上下追逐,把刻毒作为高明,厉害的人获得功劳名声,公正的人多后患。谚语说:‘卖棺材的人盼望有疾病的年头。’不是他憎恨想去杀死别人,而是他想从死人中获利。现在管理司法的官吏想陷害人,也跟这一样。”(许嘉璐主编:二十四史全译《汉书·刑法志》第481页)这种考核,岂不是一种恶的表现了吗?这样的覆辙,在当代法治社会,绝对不能重蹈!
    其实,考核只是一种次要的激励方式。执法人员的工作热情、严格执法的业绩首先是建立在科学理念基础之上的,即他们有为民执法的满腔热忱,来自于他们的良知,他们的执法理想,而并非仅仅只是为了考核。即使没有考核,他们也能努力为实现社会正义而工作。如果执法人员的工作积极性需要依赖考核才能激发出来,不仅毫无执法境界可言,而且还是一件相当可悲的事情。最终,绝不可能有好的工作业绩,不会给民众提供更多更佳的法律服务。道理很简单,因为这样的执法人员缺少正确的执法理念和崇高的价值追求,不可能真心诚意为法治理想而奋斗。因此,简单地以来考核来调动执法人员的工作积极性,而放弃对他们职业道德的培养,即使有些效果,也总是短暂的,甚至是不可靠的。假如执法人员浑浑噩噩、混混日子,甚至是一个唯利是图、贪赃枉法之徒,考核又有什么意义呢?
    故而,依赖考核促进工作,无疑是极为愚蠢的,是极不可取的。过去,装备精良的国民党部队依靠金钱来激励士气,结果败在小米加步枪的解放军手下。究其原因,就是前者没有理想追求,几乎就成为了乌合之众,尽管由美式武器装备,但战斗力却不强。后者则有远大的志向和强大的精神支柱,即为了建立新中国,为了劳苦大众翻身得解放,而当兵打仗;因此,尽管武器装备落后,但士气高涨,战斗力特别强大。《汉书·刑法志》中说得好:“秦国的人,教养人民很狭隘,役使人民却残酷暴烈。用势力来威胁人民,用穷困去折磨人民,使人民探求赏赐,用刑罚来引导人民,使他的人民凡对上邀功行赏,不去打仗就没有别的出路。功劳和赏赐相互激增,能够得到五个穿着盔甲的人的首级的可以奴役五家,这是最有效的,所以能经过四代而拥有天下。然而,都是求取赏赐追逐利益的军队,是平庸之辈作买卖的办法,却没有稳定制度保持节操。所以即使土地广阔,军队强大,战战兢兢常怕天下同心协力来共同倾轧自己。”秦朝的短命,原因正在于此。(第470—471页)国民党部队必败,共产党军队必胜,个中的缘由也极为相似。这个道理也适用于执法工作,一个依赖赏罚的军队,是不可能有战斗力的,同样,一个依靠考核的执法队伍,也不会有很强的执法能力。优秀的军队,依靠将士的正义志气。称职的执法队伍,同样需要执法人员的正义精神,如果警察、检察官和法官办案只是为金钱,为了个人的荣誉,就很难为法治国家的建设努力工作,甚至会走向反面。相反,只有拥有了远大法治理想的执法人员,才能竭尽全力工作,为伟大的法治事业做出自己一份贡献。即便是没有考核,难道这样的执法人员就不会努力工作了吗?
    因此,我们应当科学考核,将考核放在一个适当的位置,绝对不能“喧宾夺主”,一切围绕考核来进行工作。主要的是应当根据社会存在的实际,以及国家公务员队伍思想素质状况,扎实有效地实施政治的、伦理的教育,提高他们的思想境界。使广大执法人员不断增长法律良知,树立远大的理想信念,使他们拥有追求社会公平正义的博大胸怀和豪迈激情。这才是在重要的东西,使法治建设不断推进的力量所在。建立在这个基础上的考核,才会有正确的方向,才能获得好的效果。如果轻视甚至放弃这个根本的工作方法,迷信考核,依赖评比,不仅不能达到预期目的,反而会出现华而不实、执法违法的行径,损害公民合法权益,损害法治权威。
    总之,如果忽视过程而只看结果,如果把考核利益绝对化,那么,这样的考核便完全彻底地变味了,不再是促进执法工作的方法,恰恰相反,而是危害法治的一个重要因素。这样的考核,与其有,倒远不如没有为好!
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