宋代的“益俸”政策及其反思 <原创首发>

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宋代的“益俸”政策及其反思

村学究  


   官吏的腐败，既是一个共时性问题，也是一个历时性问题，绝不是某一特定时代独有的社会现象。历代统治者为廓清吏治，曾推出过种种举措，“高薪养廉”即是其一。“厚俸养廉”之说首创于宋，其预设的逻辑起点是官吏的“贫困化”：若不予官吏厚俸，是很难促其廉政的。宋代是历史上俸禄优厚的朝代之一，同时宋代又是一个脏吏层出的朝代，厚俸能否养廉，历史给我们留下沉重的思考和经验教训。

宋代的“益俸” 政策

   优待士大夫是有宋一代的国策，体现在禄制上就是采取“益俸”政策，对官吏俸禄给赐优厚。宋立国之初，沿袭五代后周禄制，俸禄甚薄，至宋太祖下《省官益俸诏》，“益俸”遂定为国策。宋太宗继续执行“益俸”政策，增加食禄之给；宋真宗定职田之制及百官俸额，宋仁宗规范立国以来俸制，颁行《嘉佑禄令》，按官品定为41等。据《宋会要辑稿.职官》载，《禄令》确定以现金为核心，衣物禄粟职田等实物津贴为辅的双轨制禄制。如节度使月俸钱400千，月给禄粟150石，随身侍从衣粮50人，岁给盐7石。宰相、枢密使月俸料钱300千，衣赐春、冬服各20匹、绢各30匹，冬棉100两；月给粟各100石，随身侍从衣粮70人，薪1200束，岁给炭夏季月100秤、冬季月200秤，盐7石，并月给纸、马料钱等。不满三千户县县令月俸料钱10千，禄粟月给3石、职田4顷等。宋神宗禄制改革，史称《元丰寄禄格》。新禄制较《嘉佑禄令》为高，俸禄名目亦多，如职钱、贴职钱、折食钱、茶汤钱、厨食钱、薪、盐、马料、茶酒、厨料、公使钱等不下20种之多，随官品高低而给。在这些各种名目的补贴中，职田是其主要构成成分，具有岗位津贴性质，往往高于正俸几倍，其至几十倍。职田租各地执行标准不一，受田数量和收入悬殊很大。以县令职田租入为例，自熙宁三年始，成都府知县为二百石；皇佑中，昆山县令为446石6斗1升（嘉靖《江阴县志》卷十六）。据《宋大诏令集》卷一七八的数据统计,从全国范围看，除两广、福建少数州县无职田外，“夫天下圭田，多寡不均久矣，县令所得,亦复不齐。多到九百斛，如淄州高苑；八百斛，如常之江阴；六百斛，常之宜兴。自是而降，或四五百，或二三百。凡在河北、京东、京西、荆湖之间，少则有至三二十斛者，……”凡有职田处，至少年收二三十斛，多至八九百。职田是外任官最实惠的津贴，而积弊尤深。无怪仁宗欲罢职田而不能。因此有宋一代，职田制能实行280年之久。

   米粮盐菜是人日常最基本的生活消费，政府制定的救济费标准可作为衡量官吏生活水平的参照系。据《续资治通鉴长编》卷三四二载范纯仁的奏议称，北宋神宗七年开封府救济金为每日酱菜盐柴10文，口粮人支2升；南宋孝宗时，朱熹在一份奏折中称，“大人一斗五升，小儿七升五合，足为半月之粮。”（《朱文公文集》卷十六,缴纳南康任满合奏禀事件状）按此推算，体力劳动者日需粮2升，小儿半升，一般人平均1.5升。贫苦人家日需副食10文，县令日支30文亦属合理。县令之家以5口人日均耗粮1.5升计，一月需粮225升，副食钱4500文。因此，在正常年景，一个县令的俸钱和禄粟是足可赡给家人的。但是宋朝确有一些家境拮据的官吏，造成这些官吏贫困化的原因，一是家族制度盛行，官吏家庭聚集十几口、几十口甚至上百口的现象较为普遍，这必然使得这些官吏的负担较为沉重；二是官吏无论贫富，均有一些显示身份的应酬、文化消费及其它相应的日用支出。因此，宋代部分官吏的贫困化，并不是政府酬劳制度造成的。

   有宋一代，物价涨幅较大，以米价为例，北宋前期每斗约在30至60文范围内浮动，中期已涨了一倍，达每升6至7文；南宋末年基本以15至16文为中心，浮动于12至25文间。[ii]涨价对官吏的基本生活会带来一定影响，但他们的禄粟是配给的，职田收入也是较稳定的。据《宋会要辑稿·职官》五十八载，南宋高宗时，对县令等亲民官有汤茶补贴11贯，尚不计其他补贴，仅此一项足以平衡副食品物资的涨价；洪迈《容斋四笔·小官受俸》介绍,在南宋后期的宋宁宗时，官吏俸禄已七八倍于北宋。物价并未涨过俸禄。因此，涨价所伤害的只是无业市民和广大农民。

宋代的厚俸是史家共识。清人赵翼评宋代俸禄之厚曰：“其待士大夫可谓厚矣，唯其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。”（《二十二史札记》卷二五,宋制禄之厚）实行厚俸是为了养廉,然而官吏们在具体操作中却置换了目的和手段的位置。

高薪下的腐败

   腐败虽是封建社会的痼疾和通病,但统治者在主观上绝不希望腐败到皇冠落地,总要提出一些口号或某种举措来抑制腐败。因此,我们在以皇帝名义发布的文告文书结集----《宋大诏令集》中常常能见到最高统治者“体恤”下民的一些“恳切”之辞,如“吏不廉则政治削，禄不充则饥寒迫，所以渔夺小利，蠹耗下民。”因此政府对官吏优给俸禄，“夫厚禄食者，盖欲耸其廉洁”以砥砺清操，从而达到廉政建设的目的。然而高薪并未达到廉政的预期目的，历史记录下的倒是高薪下怵目惊心的腐败。

   一是职田制成为腐败的温床。职田是依品秩规定的一种正俸之外的补贴。宋代各时期对职田数都有具体规定，然田有肥瘠之别，利必有多寡之分，这必然引起各地各级官吏之间的攀比和奋力奔竟。在为自已谋取肥田美地时,他们“或穷日之力以赴期会，或交书请属以幸权摄，奔竟之风长，廉耻之节丧”。（《宋史·职官》卷五八之二二）有的强买民田以充作职田，有的随意改换受田地点，使政府法令形如空文。由于职田与官吏经济利益联系在一起，亦必然煽起官吏的贪鄙之风。这在《宋会要辑稿·职官》的记录中可谓俯拾即是。如宋徽宗宣和元年（公元1119年）六月五日诏曰：“诸路当职官各赐职田，朝廷所以养廉也。……不问所收厚薄，必输所认之数；设有水旱，不问有无苗稼，勒令撮收；其甚有至不知田亩下落，虚认送纳，习以成例，农桑之家受弊无告，闻之恻然！”不问年岁丰凶，照样攫取厚利；如此苛敛无节，强暴经营，连最高统治者都动了“恻隐之心”。有的甚至大兴“县令工程”殃祸百姓，如邓州“美阳堰岁役工数十万溉州县职田，而利不及民”，农民却要为官吏们承受沉重的无偿摊派。腐败增加了社会成本，国家减少了收入，而减收的这部分又以捐税摊在农民身上，这无疑会激化社会矛盾。有宋一代农民起义相伴始终，其主要原因是腐败所致。职田制效果如何，《宋会要辑稿》的编撰者徐松曾感叹万端地这样评说：“职田所以养廉也，而士大夫取之，适以启其不廉。”养廉的良好愿望得到不廉的严酷结果，这是不以统治者的意志为转移的必然规律。

   二是宋代官吏经商的普遍化，以“狂潮”形容也不为过。据《续资治通鉴长篇》载，宋初官俸按二分实物支付，官吏借此也可牟得厚利。其手段一是将禄栗囤积居奇，“月俸所入刍粟多蓄之，以俟善价而规其利”；如果家无余粮，何以能囤积居奇？二是炒卖货币，宋代有纸币（交子、会子、钱引）、铁钱和铜钱并行流通，但比值不一，[iii]官吏们藉此“以月俸所得铜钱市于民，厚取其直”，有的“鬻银，多取值”。宋代多数官吏就是这样强买强卖，大做投机生意发财的。

   官吏们利用职权，无偿使用交通工具，役使部属，逃税漏税，也是他们牟利的一项重要手段。如太宗时许多皇亲国戚和大臣打着官府旗号走私贩运木材，逃过沿途关卡征税，运回京城后串通一些职能部门官员，转手将木材倒卖给国家，而从中获取厚利。真宗时驸马都尉柴宗庆私贩木炭、木柴、马匹等物，也皆“所过免税”；[iv]转运使和岘、王沿和观察使李溥盗用官府车船贩易[v]；供备库使李守信、节度使张铎分别乘奉旨采购木材和战马之机，“隐没”（贪污挪用）巨额官钱经商[vi]，徽宗时，许多官吏公然假采办花石纲之名，“置旗号牌榜，妄称御前急切纲运物色”[vii]贩货牟取暴利。盗卖和走私国家禁榷物资，这是一般商人难于直接经营的，只有官吏或官商勾结才能做到。如太宗时“榷务之吏盗官茶贩鬻”，盐池监临官“盗官盐贩鬻规利”已成风气，[viii]而广州、泉州等口岸市舶司监官与地方官吏勾结，违禁与蕃商私相交易、贩运异国珍奇牟利的记载，在宋代可谓史不绝书、比比皆是。

   宋代官吏经商范围广泛，如日用品布匹、薪炭、米粮、盐、茶，生产资料如牲畜、竹木建材、车船，战略物资如军马、铜铁等等，无一不列入经营范围，宋代有些官吏经营规模不断扩大，人手不足，便役使部属或士兵，私招工匠。如仁宗时，鄜延都总管张亢指出，当时边境将领大肆役使士卒，“每一指挥（约500人）抽占三分之一”[ix]从事贩易和制作赢利活动。史称“铁面卸史”的赵抃\揭露，秦陇一带“禁旅虽多，训练盖寡，其间至有匠民、乐工、组绣、机巧、百端名目，多是主帅并以次官员占留手下，或五百人,或千余人,”（《赵清献公集》卷四）进行非军需品生产牟利。

   三是宋代高官卖官鬻爵，甚至贩卖人口。例如被太学生陈东指为“六贼”之一的王黼“公然受贿赂，卖官鬻爵”，时言称“三千索直秘阁,五百贯直通判”；童贯“庭户杂 ［  ］成市，岳牧、辅弼多出其门”；朱［  ］“与其子汝贤、汝功各立门户，招权鬻爵，上至侍从、下至省寺，外则监司，以至州县长吏官属，由其父子以进者甚从，货赂公行，其门如市”；蔡京“暮年即家为府，营进之徒举集其门，输货僮隶得美官”[x]。如果说卖官鬻爵是封建时代的通病，那么贩卖人口则如禽兽了，如真宗时两浙转运使姚铉不但倒卖银帛，而且“贸部内女子”，知镇州边肃不但“质易”规利，又“遣吏强市民羊及女口”[xi]。可见官吏的腐败已到了丧尽天良的地步。

   以上所举高薪下的腐败，不过沧海之一粟，远非腐败事实的全部。

对“高薪养廉”的反思

   从宋代官吏的合法收入部分来看，无疑是远高于社会中等平均收入水平之上的，俸禄不可谓薄。为何在高薪之下反而激起一股更加强大的贪鄙之风？或曰是宋代的法制不完备，这是不符合史实的。查《宋史·艺文志》，收刑书类计221部、共7955卷，而在太祖立国之初的建隆四年（公元960年）就已编成有宋一代的基本法典——《宋刑统》（共30卷），因此不能说宋代不重视法制建设。《宋刑统》规定：“诸监临主司受财而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹绞。不枉法者一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流。”明代学者顾炎武在《日知录·法制》中曾指出，宋代“内外上下一事之小，一罪之微，皆先有法以待之”。宋代法网之密，对贪官污吏防范之严，由此可见一斑。然而宋代又是理学盛行的朝代，“立法之制严，而用法之情恕”[xii]。专收宋代讼诉案例的《明公书判清明集》中认为,在人情大于法理的社会思潮影响下，官吏在执行过程中，常常是“法意人情，两不相碍”，或“断之以法意，参之以人情”，可见执法的随意性很大。因此,北宋名臣包拯在《包孝肃奏议集·乞不用赃吏状》中对那些“无良心、无公心”的官吏的劣迹愤而指出：“虽有重律，仅同空文；贪猥之徒，殊无畏惮”。对腐败现象的姑息无异于是对腐败的纵容。

   “高薪养廉”与“严于执法”两者间无直接的逻辑联系，它们分别是两种不同的手段、两个不同的概念。就“高薪养廉”（“严于执法”不是本文论题，且存而不论）来说，本质上是一种经济主义手段，是一种赎买政策，即政府拿出优厚俸禄以换取官吏们的清操和廉洁。历史已无可辩驳地证明，高薪不能“养”廉。然而，这里有一个重要的假设：如果高薪能实现养廉，那么，贫困就是腐败的根源，就意味着物质的富足、经济的富裕，腐败问题就可迎刃而解了。遗憾的是古往今来的事实提供了大量相反的例证。仅以当代社会略作考察，人们不难发现，富裕、发达的沿海地区，所披露的腐败大案要案比其他欠发达地区严重得多！无论是从当今媒体披露的还是正史赃吏传中记载的腐败个案来看,薪俸数额和含金量远远高于市民和农民的那些腐败分子,当他们成百累千万的贪污受贿后,又有谁良心发现而“金盆洗手”的呢？！显然，高薪养廉是一个历史性误区，所产生的政策误导，成为滋生腐败的诱因，也成为许多腐败分子的口实。如有些腐败分子常把待遇问题作为犯罪的借口，并博得一些干部和群众对腐败分子的某种同情，认为他们是情有可原，这样腐败行为便形成事实制度。所谓“事实制度”是指人们在社会生活中执行的一种制度。这种制度不是由政府颁布的，也不是成文的法律，而是一部分社会成员在社会生活中自然形成的，并逐步得到了社会的认可和政府的默许[xiii]。久之,便习以为常、见怪不怪了。宋元之际朱熹理学传人吴澄在《吴文正公集》卷十四中就曾痛切地指出,“居官者习于贪，无异盗贼，已不以为耻，人亦不以为怪”[xiv]。承认贪污腐败是正常现象，而对廉洁自守的官吏反以为怪，认为是反常现象。这种是非善恶观念的位置倒错，不仅标志腐败事实制度已经确立，同时也标志着某一社会的腐败达到相当严重的程度。事实制度甚至还能逼迫法律让步，例如当代经济腐败案件的立案标准，在实际操作过程中就有很大的弹性，因人适法的现象相当普遍，适（量）刑的标准同建国之初、甚至改革开放之初已不可同日而语。

   经济和政治是密不可分的。当经济腐败的事实制度形成之时，政治腐败的事实制度必然亦在同步形成。

   否定“高薪养廉”这一命题，绝不是肯定官吏应该贫困；反之，官吏应得到足以维持生活、赡养家属的薪俸和待遇。从目前揭露的经济腐败案件来看，犯罪人的收入普遍高于当时当地居民中等收入的水平（世界上大多国家均把公务员的收入水平规定在中等阶层收入水平上下），他们的犯罪不是出自为维持生活的需要，而是为了满足奢侈。鉴于此，须建立一套行之有效、操作性强的监督、制约、淘汰机制，使公务员不敢伸手。此外还要加强教育、严明法纪，有罪必罚，在社会上造成廉者进、贪者隐的良好风气，阻遏事实制度的形成。

   “高薪”是个难于量化的不确定概念，薪俸定到多少为“高”？这是无法说清的。盲目提倡高薪，只能激发官吏们与日俱增的权利欲财产欲，令腐朽的“千里做官只为财”的官本位意识成为人们奔竟仕途的“真理”。这方面的历史经验和教训,是十分深刻和沉痛的！

   王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中说,换一个视角来看,廾四史就是一部贪污史。话虽尖锐深刻,但历史上毕竟还有许多出于污泥不染者。如宋太宗时名臣查道,常“与妻采野蔬杂谷为薄粥以疗饥；”“道不胜贫,与妻谋,欲去官卖药。”（《续资治通鉴长编》卷三九）如陆游任夔州通判期间,“一日禄不至,则无策矣,”届满离任时,“行李萧然,固不能归。”（《渭南文集·上虞丞相书》）又如包拯、海瑞、况钟、于成龙、郑板桥等等,这些清介廉洁之士如何在浊流中保持自已的操守,难道不值得我们深长思之的吗？又如一部《明史》所纪循吏125人,洪武至正德的153年间有120人入传,而嘉靖至明亡的123年里,仅有5人入传！这种奇特的历史现象难道不值得我们去认真研究吗?

   我们相信,中国人有智慧走出一条具有中国特色的廉政建设之路！

   注 释：

1 采用何忠礼考证数据，见《关于北宋时期的粮价》，《中国史研究》1985、1

2 参考邵红霞《宋代官僚的俸禄与国家财政》，《江海学刊》，1993、6

3  参见姚兆余《论北宋时期的货币政策》，《河北学刊》，1994、5。该文测算，纸币与铁钱的比值，熙宁年间为1000：960-940，至徽宗时，比值为1000：10。

4《宋史·柴宗庆传》

《二十二史札记》卷二五“宋制禄之厚”

5见《宋史》本传及《宋会要辑稿•职官》六四之二、二四

6 8 9  《续资治通鉴长编》卷一八、一三二、一三二

7《宋会要辑稿·刑法》二之八十《宋史•职官》卷一七二

10见《宋史》本传及《曲洧旧闻》卷十、《玉照新志》卷四，

11《宋会要辑稿•职官》六四之二二

12《宋史·刑法一》

23 方兢《论中国古代官吏腐败与制度的关系》，《中国人民大学学报》1993、5

   主要参考文献：

   1、《续资治通鉴长编》，北京，中华书局，1985

   2、《资治通鉴》，北京，中华书局，1982

   3、《宋史》, 北京，中华书局，1987

   4、《宋大诏令集》, 北京，中华书局，1962

   5、《宋会要辑稿》，北京，中华书局影印本，1987