部分保护区遇开发狂潮面临解体 专家吁统一监管

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《经济参考报》记者从环保部举办的生物多样性培训交流会上获悉，环保部门考虑在已建立的全国35个生物多样性保护优先区域的基础上，依托上述区域所覆盖的885个县，实现生态系统保护“由点到面”；并拟和相关经济主管部门研究将上述区域挂钩经济政策，考虑在暂缓、限制或禁止当地工业园区、污染项目、资源开发，以及降低当地政绩考核中的G D P比重等方面进行试点。  

　　划定35个生物多样性保护优先区域

　　环保部6月27日公布，国务院副总理李克强在中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上发表讲话时强调，要将生物多样性保护作为生态文明建设目标体系的重要内容，纳入地方各级政府绩效考核。中央和地方政府都要加大对生物多样性保护的投入力度，同时鼓励和引导企业等社会资金积极参与保护工作。

　　在日前召开的2012年全国自然生态保护工作会议上，环保部副部长李干杰表示，到2011年底，我国已经建立2640处自然保护区(不含港澳台地区)，总面积为149万平方公里，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.93%。他强调，今年要开展生态评估，启动生态红线划定，各地要摸清本省的生态状况，推进重要生态功能区监管，严格生态准入，施行生态补偿。

　　环保部自然生态保护司生物多样性保护处处长张文国6月26日向《经济参考报》记者透露，我国自然保护区面积占国土面积的比例已超过国际平均水平近3个百分点。但他坦承，我国生物多样性保护还面临艰巨任务和巨大挑战，生物多样性总体下降的趋势没有得到遏制，有些物种的濒危程度仍在加剧。

　　已获国务院常务会议审议通过的《中国生物多样性保护战略与行动计划》提出，将综合考虑生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素，划定35个生物多样性保护优先区域(简称“保护优先区域”)。这包括32个内陆陆地及水域的保护优先区域和3个海洋与海岸生物的保护优先区域；其中，前者约占全国陆地面积的24%。

　　“一只老虎需要400多平方公里的活动面积。”张文国向记者介绍道，上述优先区域覆盖了我国80%的国家级自然保护区，即“成色最好”的生物多样性区域，与此同时，还囊括了缓冲带、廊道(一种补充保护区、缓冲区的土地利用工具，如大熊猫、藏羚羊廊道等)，实现生态系统保护“由点到面”，起到了沟通两个保护区、避免野生动物栖息地碎片化、种群孤岛化的重要作用，并避免物种退化和生物多样性丧失。

　　环保部相关专家告诉记者，与自然保护区的核心区不同，上述优先区域并不禁止人类活动，但如何避免过度经济开发破坏当地生态系统，需要相关配套政策。该专家承认，目前环保部门还需要同发展改革委、国土资源部等部门进行协商，争取将保护优先区域与国家主体功能区划中的限制开发类、禁止开发类地区衔接。

　　保护区遭遇经济开发狂潮

　　在环保部政策动向密集披露背后，是过去一年我国自然保护区的尴尬现状。

　　中国人与生物圈国家委员会委员、林业专家沈孝辉在《中国环境发展报告(2012)》的《开发狂潮中自然保护区向何处去》一文中称，我国的自然保护区数量虽然逐年增长，但不断被经济开发和工程建设项目所调整、“瘦身”甚至瓦解，保护价值和科学价值正在丧失，一些重要的国家级自然保护区甚至面临解体危机。

　　具体而言，今年2月，环保部办公厅下发文件称，2011年11月，在卫星遥感监测的基础上，环保部选取具有典型意义的6个国家级自然保护区开展了专项督查。从督查情况看，部分保护区存在边界范围不清或划定不合理、管理和协调机制不完善、管理不规范等问题。环保部决定，对辽宁双台河口国家级自然保护区违法开展旅游和资源开发、山东马山国家级自然保护区违法开发建设等问题挂牌督办。

　　以华北地区为例，截至2012年1月底，已建立了327个自然保护区，约占全国总数的1/8，其中国家级保护区60个，占国内总数的1/5，面积分别达到1600万公顷和470万公顷。然而，据环保部华北环境保护督查中心今年1月对华北地区34个自然保护区进行的实地督查，有15个存在违反《自然保护区条例》等相关法律法规进行项目开发的情况，占总数比例高达44.1%。

　　此外，仅在山西一省，去年10月，山西省环保厅就公布了8起违法案件，如在保护区缓冲区内建设漂流旅游设施，在保护区实验区内违规开矿、修建旅游设施、温泉度假村，在保护区内违规开采石灰岩等。

　　作为中国生物多样性保护国家委员会主席，李克强强调，该委员会要切实承担起这项工作的领导责任，加强统筹协调。环境保护部要发挥牵头作用，做好组织、协调和服务工作。发展改革委、财政部、农业部、国土资源部、林业局等有关部门要在做好各自分工任务的同时，加强对地方保护生物多样性工作的指导和支持。地方政府是生物多样性保护的责任主体，要建立生物多样性保护协调机制，编制实施方案并抓好落实。

　　《经济参考报》记者从环保部获得的《中国生物多样性伙伴关系与行动框架国家项目文件》显示：“现有的自然保护区体系过于繁杂，运行条块分割现象严重。甚至存在这种现象，在同一地区几个部门相继建立了保护区，从而引发重复工作。”资料显示，中国涉及保护区建立和管理的部门有环保部、农业部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局，而中国大部分的保护区属于林业系统。

　　环保部对外合作中心政策专家张风春博士接受记者采访时表示，几年前在现已纳入保护优先区域的西部某县调研时，县委书记曾向他诉苦称，对于同一片荒地的使用，县林业局说这块地“只能栽树”，县畜牧局说“也可以放羊”，县农业局又说“可以部分开垦耕地”，土地使用者“根本不知道听谁的”。

　　沈孝辉28日接受《经济参考报》记者采访时则称，根据国务院的“三定”方案，环保部主要负责环境宏观管理，其他部门则负责具体的保护区管理。他预判：“所有的自然保护区早晚要由一个统一的部门进行监管”。

　　张风春透露，欧盟建立了一个隶属于欧盟环境部门的联合监管机构“N A T O R A 2000保护区网络”，由27个成员国出资运行。该机构拥有环境执法权，有权向保护区的建立和运营进行拨款，并对相关违法行为进行罚款。张风春建议，中国可以部分借鉴欧盟经验，在单一部委监管前的过渡阶段，建立一个权限高于部级联席会的跨部门委员会，赋予其执法权，并将办公室设在环保部。

　　而即便是部委之间协调顺畅，中央政府的触角也很难随时延伸到各地市、各县区。资料显示，当前自然保护区共有4个行政级别：国家级、省级、市级和县级，并由此产生多种管理办法、手段和体系。

　　张风春透露，过去各地为了争取中央财政拨款，争相申请建立自然保护区，但如今发现，地方会被要求为此上马配套资金，还被要求圈出一大块限制或禁止开发的土地。沈孝辉透露，目前有的地方政府认为，建设保护区就等于给自己发展经济“戴上了紧箍咒”，因此“没建的保护区不再批准建设，已建设的保护区不允许其向环保部申请国家级”。

　　保护区的土地使用权限也会受到地方政府干预。上述环保部文件显示，有许多情况说明，保护区土地使用管理权掌握在地方政府而非保护区管理机构手中“保护区内出现了许多投资性活动，如采矿和城镇建设，其中甚至涉及一些地方出资的项目如修路和造林”。

　　沈孝辉对最近一些地方将自然保护区擅自改为“保护开发区”表示担忧，最后“相关主管部委顶不住了，担心跟地方搞僵关系，也只能开绿灯了”。沈孝辉呼吁，应尽快上收国家级、省级保护区的管理权，避免地方基于经济冲动而滥用权力，并建立由官员、专家、N G O、媒体、公众等各方组成的国家、省、市三级的监督和评估机构。（经济参考报 记者 梁嘉琳 实习记者 姜韩 北京报道）



地方政府为了政绩只顾卖地，哪里有空建设保护区。