“临时工”撑起的维稳体系

小兵

维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素融入长期的“社会治安综合治理”，一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，隐然有成为主流的趋势。



治安志愿者的工作范围还在不断创新中。图为北京的志愿者一边巡逻一边收听“两会”上的政府工作报告。CFP/图

□本报记者　胡贲

早几年匆匆建立的维稳办，一度无事可做。

2009年起，维稳办正式走向前台，不再只是各乡镇的“内设机构”，拥有了直接与群众面对面的“门脸”。

当下，全国掀起了一场建设“基层信访综治维稳中心”的热潮。这一在2009年才开始试点的新举措，迅速得到推广，包括北京、山东、江苏、广东等在内的多省市，都表示今年将把“基层信访综治维稳中心”建设扩展至辖区内的每一个街道、乡镇。而部分地区甚至做到了“基层综治维稳点”进村。2009年12月31日，中办转发了《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组<关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见>》。

中央社会治安综合治理委员会成立于1991年，而中央维护稳定工作领导小组的成立时间则不可考———据信稍晚于综治委。不过，各省设立“维护稳定工作领导小组”的时间则晚至本世纪初。目前有据可查最早设立省级“维护稳定工作领导小组”的为云南省，设立于2003年SARS期间。

2005年，中央综治办所确定的全国综治工作重点还是打黑除恶等一系列传统的“社会治安综合治理”工作，而从2006年开始，中央综治办所公布的工作重点中，每年都有“排查化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定”的字样。随着维稳工作向防治方向发展，整个综治委体系的工作重点也发生转移。

维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素融入长期的“社会治安综合治理”，一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，隐然有成为主流的趋势。

“临时工”撑起维稳体系

与人们的印象不同，早几年匆匆设立的维稳办，一度面临无事可做的局面。真正出现危及“稳定”的群体性事件，处置的主力依然是县级以上政府的公安、武警系统。而处理信访纠纷，则很少有“维稳办”职权范围内能够解决的问题。往往只能往其他部门反映，要求协助解决。而这一职能，又与信访系统重合。如此一来，基层维稳办的工作几乎仅限于对长期“不稳定”者的稳控工作。

2005年，全国政法系统再次开始重拾多年前的法宝———枫桥经验。此一经验为1963年浙江诸暨县枫桥镇总结出的一套经验。1979年以后渐渐从中国的政治话语中消失，直到2005年再次推广———这一次，枫桥经验被总结成“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上缴”。2009年8月，中办、国办联合转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，文中强调，“坚持把问题解决在源头，坚持依靠基层解决问题，坚持靠法制解决问题。”在此过程中，基层维稳办、综治办依然处于搭班子，建队伍过程中。中央文件数次强调的也是要县级财政和编制部门确保“配足专职领导干部”。而对于所需人员的扩张，基本上以体制外生长的方式解决———各地的行政编制都处于饱和状态，所能调动的都是“民力”。“2004年以前，我们街道是没有维稳办的。”湖北某县级市街道办事处的工作人员向本报介绍说。而直到现在，“即使是市政法委机关的维稳办，根据2002年机构改革后的三定方案，也仅有一名“副主任”拥有行政编制，另外一名副主任属于‘在职不在编’，而剩下的两三名科员，或者属于工勤编制，或者“‘实改非’”。

所谓实改非，是最近几年的机构改革中独特的安排———曾经担任领导职务的国家公务员，放弃行政编制的身份，但所享受的福利待遇不变，这样就不会占用正式的机构编制。

实际上，各级政府最近几年所设立的“维稳办”，目前名义上的规模都不大。县级政府的维稳办工作人员寥寥数人，而到街道和乡镇一级，维稳办的“行政编制”都很难解决。

即使解决，往往也仅“专职副主任”一人。但是，这并不意味着维稳专业队伍数量稀少:“我们街道现在的维稳办，算上外聘人员和抽调的富余教师，有七八个人吧”。上述街道办事处工作人员说。

这些人，正是基层政权中的“临时工”、“合同工”。就本报记者所访问的东部沿海、中部内陆等数个省份的基层维稳综治部门的情况看，本级财政主要负责解决基层维稳工作的办公和事务性经费，而人员开支、薪资补贴则依靠行政村、企业，甚至“安保志愿者”的形式，从财政体系外筹集。

从内设机构走向前台

今年初，中央政治局常委、中央政法委书记周永康在《求是》杂志上撰文称:“社会矛盾化解工作的重心在基层。乡镇(街道)要由党(工)委副书记牵头，把政法、综治、维稳、信访等方面力量整合起来，形成综合治理的大平台。”这个“大平台”，即是指从2009年开始在山东、广东、北京、江苏等省市开始试点，而今年就要在全国推广的，乡镇(街道)“综治维稳中心”。

综合各地报道，乡镇综治维稳中心整合综治办、维稳办、防邪办、信访办、司法所、安监所人员职能，实行“六位一体”合署办公。而中心主任则一般由乡镇党政一把手，至少是副书记出任，中心一般为正科级事业单位，主要工作人员从各相关部门抽调，但也往往外聘工作人员予以充实。维稳办正式“走向前台”，不再只是各乡镇的“内设机构”，拥有了与人民群众直接面对面的“门脸”。

而根据山东、广东、江苏等地的实践来看，综治维稳中心，实际上是将原分管政法工作的副书记所对口单位进行整合。某些地区将司法所、乡镇人民法院、派出所、工商所、城管大队等一切政法口工作都装进“综治维稳中心”的口袋，成为中心的“组成部门”。乡镇一级的“维稳办”，在2004年以前基本尚未建立，而经过6年的生长，维稳工作联接了基层政法体系。

尽管各地对综治维稳中心的描述在文字上各有不同，但“预警信息搜集”、“矛盾纠纷调处”都是各地综治维稳中心工作的重点。而在区县一级的“信访综治维稳中心”，有的还直接接管了各个县级政权的信访工作。

建设独立的办公场所，为新的机构招聘工作人员，这些都意味着地方财政对基层维稳工作的进一步投入。山东省潍坊市“各镇街道综治维稳中心专职人员都达到了8至10名，全市共176名。各镇街都将中心办公经费纳入财政预算，设立综治维稳财政专户。2009年以来，市镇两级共投入综治维稳中心建设资金2380万元”。

就现有公开资料来看，中部省份的基层单位维稳工作人员数量在4-5个左右，而沿海发达地区的乡镇街道，皆在10人左右。

实际上无法估计这些体制外的资源投入能有多少，《南风窗》的报道说，2010年5月27日出版的《社会科学报》公布了一个值得关注的数据:2009年度全国维稳经费达到5140亿元，中央政府公共安全支出增长幅度达47.5%。

所有这些努力，都是为了实现中央在今年年初推出的“三个重点工作”，亦即深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。这一工作得到了全国各省市的重视———在维稳工作领导小组之外，多个省市又成立了“三项重点工作领导小组”，由各省市政法委书记担纲。

维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素融入长期的“社会治安综合治理”，一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，隐然有成为主流的趋势。

宿迁：每个居民楼下都有治安志愿者

本报记者　鞠靖　发自宿迁　实习生　胡涵　王凡

送奶工、送煤气工、保洁员、物业管理员……这些千家万户都离不开的人，成为公安机关延伸开去的触角。他们以自己特有的观察力，随时收集每个角落的治安信息。

“发动群众参与战争”

今年春节后，34岁的陈三军成为江苏省宿迁市泗阳县3000名治安志愿者中的一员。这位普通的三轮车夫载客为生，每天收入40块钱。

戴上治安志愿者的红袖标，陈三军看人的眼神都变了。“骑车时会望望两边的车子，没有客，就把车子停在超市边，用眼睛望着，跟守株待兔一样。”今年3月，陈三军在街上蹬车追获一名抢包女子，从公安局得到100元奖励，相当于他3天的车钱。

今天，陈三军这样的治安志愿者，已遍布宿迁大街小巷。2009年12月底，宿迁市公安局推出《宿迁市治安志愿者积分考核奖励管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，通过物质和政策奖励，吸引公民参与社会治安管理。

一张严密的“社会治安整体防控网络”正在织就。不到一年，宿迁市已有了3.8万名治安志愿者，相当于每142人中就有一名。

他们可能是早起的环卫工人、出租车司机、城管、退休教师，也可能是村委会和居委会干部、送奶工、水电抄表工……他们可以自己自愿报名参加，可以由街道、居委会推荐，也可由管段民警自行物色。

志愿者和公安局没有契约关系。每个人随时可以成为志愿者，只要他愿意为公安机关提供信息和服务———寄一封信、打一个电话、发封邮件、网上发个帖，都行。

他们的工作包括治安巡逻、守望报警、调解纠纷、举报线索、抢险救灾、搜集情报等六大内容，覆盖民警日常工作的所有领域。

宿迁市公安局宣传处副处长郝劲柏对南方周末记者说，他们要“发动一场人民战争”。

宿迁公安机关通过考核奖励细则，对志愿者进行累计积分管理，每1分换算100元，由财政建立专项基金兑现奖励。志愿者可以获得最低0.01分、最高100分的积分。累积到一定积分后，以奖金兑现。

已有不少志愿者受到奖励。在居委会工作的周强发现并举报了被通缉的诈骗嫌疑人，被奖励200元；检察院退休干部王爱东多次救援落水者，被奖励500元。59岁的梨园小区保洁员姜维多次参加小区组织的义务巡逻等活动，被奖励300元钱。

资料显示，不到一年，宿迁治安志愿者已参与巡防43.6万人次，提供各类线索2199条，抓获各类逃犯59人，其他违法犯罪人员279名。

宿迁市公安局副局长孙维对南方周末记者说，今年以来，案件破案率上升了7.1%，抓获刑事犯罪作案人员上升46.3%，命案下降20%。

用更高奖励吸引更好志愿者　　按照《办法》，姜维至少要参加120小时治安巡逻，或帮助公安机关登记600户出租房屋或300名暂住人口信息，才能得到300元奖励。这相当于他大半个月工资。

据统计，截至7月20日，宿迁市已奖励1521名治安志愿者，累积发放奖金20.64万元，平均每人奖励135元。

一些情形可让志愿者得到更多积分。如抓获公安部A级、B级通缉令的在逃犯罪嫌疑人，可以分别记100分、50分；抓获正在实施杀人、爆炸等重大犯罪的嫌疑人，记20至50分；每提供一起故意杀人、抢劫等案件情报线索或关键线索，对破案起关键作用的，记10至50分……

打个比方，抓获一名公安部A级通缉令的嫌疑人的奖金，相当于举报一万个不戴头盔的摩托车驾驶员。当然这种机会重大而危险，并非姜维这样的普通志愿者能碰到。

目前的奖金只对陈三军这样收入不高的人有吸引力。治安志愿者总体学历偏低、年龄偏大:近九成人是初中及初中以下学历，年龄在30岁以下的志愿者不足一成。

退休老干部、老教师群体，是公安心目中理想的治安志愿者，“有文化、有威望、视野开阔”，请他们出面化解社会矛盾更为有效。但对他们来说，目前奖励明显偏少，吸引力不大。

于是，更诱人的奖励措施正在出台。宿迁市要求各区、县在每年年底评选出一定数量的“金、银、铜”牌志愿者，获奖者将享有子女入学、看病就医、购房优惠，同时还能享受宽带上网费用、有线电视费用以及话费减免等。

一些志愿者身份需要保密

推出《办法》前，宿迁市曾推行过“红袖标工程”，在“两会”期间、重大节日和敏感节点，组织群众佩戴红袖标义务上街巡逻。这一做法后来在全省推行，成为“品牌工程”。

不过“品牌工程”也有困难。孙维坦言，红袖标完全是义务，短时间、少数人可以，更多人、长时间就不可持续。实行物质奖励与精神奖励相结合，将具有可持续和稳定性。引进物质刺激的治安志愿者，被视为红袖标工程的“拓展和深化”。

过去为“群防群治”，宿迁公安发展过各种社会治安积极分子、信息员，但他们都由民警各自发展，单线联系，不为人知，没有奖励措施。宿迁市公安局宣传处处长姜传伟说，治安志愿者积分奖励制度对原来的信息员进行规范化，给信息员一个官方承认的身份，明确了其义务和权利，将其纳入公安的管理系统中。

一份材料显示，治安志愿者由“四支力量”组成:社区、村庄义务巡逻力量，街头路面流动协防力量，场所部位治安守望力量，以及隐蔽力量。

前三种力量，包括退休人员、城乡低保人员、出租车司机、城管队员、环卫工人、送奶工、抄表员、物业保安、报刊亭业主等各色人等。第四种力量则非常神秘，官方文件的描述是“为我所用，能够爬高钻深、提供深层次、内幕性、前瞻性信息”。

在一些重要部位，治安志愿者的分工十分精细。例如，每个被公安局划入涉稳人员、重大刑事犯罪前科人员和其它重点人员等七类重点人员的“危险分子”身边，都要安排两个志愿者，进行有效监视控制。

针对“虚拟社会”，公安机关也物色了专门的志愿者。在泗阳县众兴派出所，已有的3092名志愿者中，有10名志愿者专门负责网络内容。他们多为网吧管理员，要及时向公安部门举报网络中关于本地的“负面内容”和其他暴力淫秽信息。

公安机关根据治安志愿者分工，对其身份公开或保密。负责对七类人员监控的志愿者，以及负责监管网络内容的志愿者等，身份不对外公开。目前媒体所报道的典型，几乎全是参与义务巡逻、抓小偷之类的普通治安志愿者。

志愿者的工作范围还在不断“创新”中。孙维说，在厂矿企业工作的志愿者，可以通过网络把企业招聘花名册上传给公安机关，由公安机关到“阵控平台”上“碰撞比对”，看有没有对得上的犯罪嫌疑人。

在泗洪县，一个“治安志愿者协会”正在筹备之中。泗阳则在网络上设立“治安志愿者专刊”，每天更新。各自为战的治安志愿者们，开始趋于组织化。

增加警力不现实只有“发动群众”

“治安志愿者”的诞生与社会管理方式的变化息息相关。

2009年下半年以来，中央政法委提出，要把“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”作为各级政法机关的三项重点工作。

今年6月中旬，中央高层领导在全国社会治安综合治理工作会议上提出，“要把继承和创新群众工作作为加强社会管理的重要法宝，紧紧依靠广大人民群众搞好社会管理”。全国各地陆续推出多项社会管理创新举措。

宿迁推出治安志愿者制度有其特殊原因。宿迁地处苏鲁皖三省交界地带，治安形势复杂，全市在编警察仅2900人，警民之比为万分之五点三，江苏全省最低，不及全国的三分之一。2010年，在世博安保、校园安保、严打整治、人口普查、户口整顿等工作重压下，宿迁警力不足矛盾更突出。宿迁市公安局副局长孙维说，短期内增加警力不太现实，只有“发动群众”。

孙维说，治安志愿者的最大创新在于，“社会治安管理主体由公安机关拓展为人民群众”，主体扩大，相当于警力倍增，“有些事情本来警察可以做，但志愿者可以做得更好”。“专门机关和群众工作相结合”，本是公安传统，被宿迁市副市长、公安局局长刘亚军称为“传家宝”。但显然，维系“传家宝”的旧模式在变化。孙维说:“市场经济下，计划时代的党政号召模式只能管一时，不能长久，精神文明与物质文明相结合的奖励，对志愿者行为的尊重与鼓励，牵引作用将会更深入、更持久。”人们居住形态和就业方式的变化，正在考验着警民关系。分管治安的孙维有直接体会:“以前大家是‘敲一家门，知千家事’，现在是‘同住一栋楼，对面不相识’。借助送奶工、送煤气工、保洁员、物业管理员的力量，是解决上述问题最便捷的办法。”这些千家万户都离不开的人，成为公安机关延伸开去的触角，他们以自己特有的观察力，随时收集每个角落的信息。正如孙维所说，“我们警察确实很少，有了治安志愿者，他们的一举一动都在我们警察的掌握之中”。

7月下旬，江苏省公安厅在宿迁举行现场会，组织全省各市治安管理负责人学习治安志愿者的经验和做法，可能将在省内全面推广。

宿迁公安局治安大队副大队长王卫说，下半年宿迁将迎来治安志愿者“大规模宣传发动”，会有越来越多人加入治安志愿者队伍。

王卫说:过去苏联“在每个居民楼下都有志愿者”，所以“社会秩序非常好”。

http://focus.news.163.com/10/0820/10/6EHAB2AF00011SM9.html

不从根本解决问题，只靠监视民众来维稳，1984总有破灭的一天