美社保基金财务可持续性领先欧洲百年

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中国社科院世界社保研究中心主任 郑秉文

　占全球基本养老金半壁江山

　根据立法，美国基本养老保险基金（包括遗属和残疾）即“联邦社保信托基金”理事会编制的年报应在每年4月1日面世，往年最晚也没超过5月份，今年却推迟了4个多月，到8月6日才公之于众，这在美国社保历史上是罕见的。在欧洲主权债务危机爆发和美国失业率居高不下的国内外形势下，美国人对年报的期盼更加强烈，猜疑也更多。年报公布之后立即引起广泛关注和评论。

　美国业界有人猜测认为，推迟发布的原因很可能是，今年3月份通过的奥巴马医改法案对社保信托基金的收入产生一定连带影响，加之失业率高于去年的预期，基本养老保险制度的收入必将受到较大影响，前景是乐观还是悲观，需假以时日予以评估。此外，学界还认为，推迟发布的另一个可能性是对私人养老金（企业年金）严格的报告制度的一个蔑视。因为根据《雇员退休收入安全法案》（1974年通过的ERISA），这个时段正是雇主填报很多报表的时间，对此，美国企业界长期以来就存在着强烈的抵触情绪。也有观点分析说，推迟公布年报是奥巴马政府的一个策略，旨在制造社保制度财务乐观气氛，提高增强全社会对奥巴马医改的信心，减少其政治压力。

　年报显示，目前美国养老保险制度覆盖人数2.09亿，占全美人口的三分之二。其中，养老金领取人数为5300万（包括退休者3600万，遗属600万，残疾人1000万），缴费的就业人口为1.56亿人。2009年制度收入8070亿美元，制度支出6860亿美元。截至2009年底，美国联邦社保信托基金历年滚存结余高达2.54万亿美元，占全球基本养老保险基金累计余额5.6万亿的将近一半，相当于中国目前的全部外汇储备规模。同时，美国养老保险也是世界上最大的政府计划，占美国联邦预算的23%，美国的养老保险税是美国家庭缴纳的最大税种，80%的美国人缴纳养老保险税要多于联邦收入税。

　美国联邦社保信托基金规模发展十分迅速，30年来膨胀了100多倍：1980年滚存余额仅为246亿美元，1990年增至2253亿，2000年为1万亿。美国社保信托基金之所以稳定发展，其中一个重要原因在于采取了稳健的国债投资策略，多年来其全部资产用于购买政府国债，利率在5%-7%之间，远高于CPI和GDP以及社会平均工资增长率。

　预测2037年滚存余额将“耗尽”

　年报显示，2009年美国联邦社保信托基金收支盈余仅为1210亿美元（8070亿美元－6860亿美元），其中利息收入就占1079亿，缴费盈余仅为141亿，是近年来当年盈余最少、业绩最差的一年。2006年滚存余额2.05万亿美元，2007年2.24万亿美元，2008年2.42万亿美元，几乎每年盈余2000亿美元以上。2009年美国联邦社保信托基金当年收支盈余之所以少于往年，是因为美国经济复苏乏力，2009年失业率高达9.3%，严重影响了养老保险的缴费收入。据该报告预测，美国失业率将到2018年才能下降至5.5%这样的正常水平。就是说，此次金融危机对美国经济和社保制度的影响是深远的，2009年是美国社保基金的一个转折年。

　第二个转折年将是2015年。从这一年开始，养老保险当年收入开始小于支出，赤字将一直持续下去，当期支付缺口由滚存余额弥补。于是，美国联邦社保信托基金的滚存余额将从此开始减少。

　第三个转折年将发生在2037年。届时，滚存余额将减少至零即“耗尽”，即从2038年开始，国家财政将开始予以补贴，所有1970年以后出生的人领取的养老金将全部来自转移支付。

　该报告的上述预测并不是危言耸听，而是基于精算的结果。早在1940年美国社保制度发表第一个《年度报告》时就预测该制度将在60年代出现赤字，1951年《年度报告》预测1984年将开始出现赤字，1995年《年度报告》预测到2030年滚存结余将“耗尽”，此后每年的报告都将这些悲观的预测时点向后推延。时至今日，美国社保信托基金不但没有出现赤字，而且每年净余额高达几千亿美元，其发展速度令世人惊愕。

　财务可持续性领跑欧洲100年

　是预测存在问题吗？显然不是。原因很多，但主要原因有二：一是美国社保制度的缴费率很低，1935年建立社保制度时仅为2%（雇主与雇员合计），后来一路提高到1990年的12.4%。此后，20年来美国社保制度始终维持这个费率。与其他发达国家相比，美国费率是最低的，大约只有一半，甚至低于大部分发展中国家，不到中国目前的一半。面对很大的上调空间，在可预见的未来，制度收支的平衡完全可以将上调费率作为调节制度财务可持续性的一个办法。二是美国移民政策历史悠久，人口结构较为合理，是发达国家里人口最为年轻的国家，到2050年60岁及以上人口占总人口比重仅为27.4%，而日本届时将高达44.2%，西欧是35.2%，俄罗斯是31.7%，中国是31.1%。于是，美国的人口结构优势是美国社保制度财务可持续性的一个重要基础。历次年报的预测是基于制度内外一些参数不变的前提做出的，可谓警钟长鸣，忧患意识长存。一旦调整制度参数，美国社保制度的财务状况将即刻扭转。

　在分析美国社保制度时，我们还应考虑两个维度：一是即使在目前所有参数不变的前提下，2037年需要国家财政补贴，国家作为“缴费人”正式参与进来，国家补贴介入的时点也比欧洲晚半个世纪。早在上世纪70-80年代，法国和德国等欧洲发达国家养老保险制度已开始不得不接受国家财政的补贴。例如，法国对其养老保险制度的补贴每年占当年实际支出的三分之一。二是由于美国缴费率（替代率）只有欧洲的一半，如果逐渐上调这些参数，美国财政介入的时点还可再推迟几十年。那时，美国财政介入的时点就不是27年之后的2037年，大约应在本世纪末或22世纪初。就是说，还有80-100年的时间美国社保基金的财务不可持续程度才能到达欧洲目前的现状。

　两优势造就最好现收现付制

　美国社保制度建立75年来，国家财政几乎从未介入给予补贴，其社保信托基金规模占GDP的18%，成为世界之最和现收现付的范例。由此看出，大国社保制度的成功之道有二：一是实行一个统一的制度，而不是碎片化的制度，这个条件既保证了全国集中统一的投资策略，收益率较高，又促进了全国劳动力市场的形成，这是欧洲社保制度所不能比拟的一个优势。二是作为世界最强大的国家，美国基本养老保险的替代率仅为40%，大大低于OECD国家59%的平均水平，更没有将欧洲福利国家作为样板实行福利赶超战略，为保持劳动力市场弹性和提高经济竞争力创造了条件。

　美国联邦社保信托基金发展迅速，30年来膨胀了100多倍。一个重要原因在于采取了稳健的国债投资策略，多年来全部资产用于购买特别国债，利率在5%-7%之间。

　上世纪70-80年代，法国和德国等欧洲发达国家养老保险制度开始接受国家财政补贴。而美国财政介入的时点大约在本世纪末或22世纪初。美国社保制度的成功之道，一是实行统一的制度，而不是碎片化的制度，这既保证了全国集中统一的投资策略，收益率较高，又促进了全国劳动力市场的形成；二是美国基本养老保险的替代率仅为40%，大大低于OECD国家59%的平均水平，且没有将欧洲福利国家作为样板实行福利赶超战略，从而为保持劳动力市场弹性和提高经济竞争力创造了条件。

http://paper.cs.com.cn/html/2010-08/20/content_116489.htm?div=-1

包括社保体系健康度在内，美国经济最大的优势还是在于经济和历史基本面太出色。富饶安定的北美大陆的基本面是经过两次大战摧残的欧洲所无法比拟的。