刘尚希：政府间事权界定需要新思路

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政府间事权的横向分工和纵向分工本身并无优劣之分，只有社会条件和政治环境的不同。当政府间事权分工界定与相应的社会条件和政治环境相匹配时，就能够有效地发挥出政府间事权分工的作用，提高整个政府的运作效率。

　　中央与地方及其各级政府之间的事权如何界定，是政府间财政关系（财政体制）的一个基础性问题，也是行政体制改革绕不开的一个基本问题。在中共十七大的政治报告中，已就正确处理好政府间财政关系问题提出了进一步改革的方向和原则：从强调“财权与事权相匹配”转到“财力与事权相匹配”上来。这是基于中国国情的一个正确判断和选择。若是在每一级政府都实现了财力与事权相匹配，则我国政府间财政关系的改革也就到位了。显然，政府间事权的界定是实现各级政府财力与事权相匹配的先决条件。

　　那么，究竟应如何来界定政府间事权呢？有没有一个全球通行的标准？西方发达国家的现行做法能否成为我国的样板？抑或可以成为我国政府间事权关系改革的长期目标？如果西方国家不足为我国可以参照的对象，那么，我国如何闯出一条新路？不言而喻，这需要新思维。

　　应重新认识事权划分和界定

　　事权是一个中国式的概念，在西方的学术话语体系中难以找到一个对应的说法。对事权划分的理解，通常是指政府体系内部的分工，通俗地说就是各级政府“应干什么”。这种政府层级之间的分工与界定，有助于各级政府各司其职，各负其责，提高政府行政效率。对政府间事权划分（即公共产品或者说公共服务分级提供）的必要性在国内外学术界几乎没有分歧，除了只有一级政府的微型国家。但究竟如何划分，理论上的主张几乎是一致的，即将各项公共产品或公共服务分别由不同层级的政府来生产、提供，例如国防、外交、社会治安、教育、卫生保健、社会保障、环境保护等等各项事权在不同层级的政府之间做出明确的分工和界定。无论是西方国家的教科书、还是我国学界的主流看法，都是这样来认识和理解事权划分的，而且认为，只有按照这种方式来分清楚各级政府之间的事权，政府才能高效率地运转。当前对政府间事权关系进行批判的各种观点，实际上也都是基于这样一种认识基础上形成的判断标准。

　　这就带来了一个更深层次的学术问题：到底应如何来判断问题？应遵循什么样的标准？当我们尖锐地批判现实时，我们心目中的那把尺子又是如何形成的呢？当我们不假思索地批评现实中的各种问题时，我们是否想到：我们视为“问题”的那些问题何以构成“问题”呢？如果对此不进行反思，或者简单地把西方教科书或西方国家的现行做法拿来作为衡量我国的尺子，那实际上是非常危险的。也许把“正确”当成了“错误”，或者相反。对我国事权界定现状的各种批评，实际上都是有意或无意地以西方国家的理论或做法为标准的。凡是符合西方国家的，就认为是先进的，视为正确；而不相符的，甚至格格不入的，则认为是过时的，甚至是错误的，是需要改革的对象。这种将发达国家的理论或现行做法当成我们改革目标模式的改革思维，会导致改革失败，甚至更糟，就好像江湖医生拔牙，把好的牙齿拔掉了，却把坏的牙齿留下来了。

　　其实，政府间事权的分工界定并非只有一种方式，还有另外一种方式，那就是依据事权构成要素在政府间进行划分。政府的每项事权由决策权、执行权、监督权与支出权等要素构成，针对这些事权要素在各级政府之间进行分工界定，同样可以实现政府高效率的运转。如果把前述事权划分方式称之为横向分工界定，那么，这一种方式则可以称之为政府间事权的纵向分工界定。

　　政府间事权的横向分工和纵向分工本身并无优劣之分，只有社会条件和政治环境的不同。当政府间事权分工界定与相应的社会条件和政治环境相匹配时，就能够有效地发挥出政府间事权分工的作用，提高整个政府的运作效率。

   西方国家的事权划分以横向为主，而我国的事权划分以纵向为主

　　从全球政府间事权划分与界定的实践来观察，西方发达国家的事权分工以横向为主，而我国的事权分工则以纵向为主。在西方发达国家，中央政府以及之下的各级政府之间的事权分工主要是横向的，把不同的公共事务在各级政府之间分工界定，如国防、外交、全国性社会基础设施、社会保障等公共事务由中央政府负责，而社会治安、交通管理、教育、医疗卫生、垃圾处理等公共事务由中央以下的政府负责。而在我国，除了国防、外交可以说完全属于中央的公共事务之外，其他的几乎所有公共事务都是其决策在中央政府，而执行在地方政府。相比于西方发达国家的“横向”事权划分，我国的各级政府间事权划分具有明显的“纵向”特征。

　　要理解这一点，要从我国与西方国家不同的政治环境说起。在西方国家，中央政府以下的各级政府都拥有很大的自治权，选民投票决定地方行政长官是普遍做法，但中央政府以下的各级政府，其功能相对弱小，基层政府的架构简单，其行政长官甚至可以由志愿者“业余兼职”，由此形成了“大的中央政府、小的地方政府”的行政管理格局。而我国的情况恰恰相反，地方各级政府都没有自治权，地方各级行政长官在考虑民意的基础上由上级指派，但整个政府职能的履行却离不开地方政府，也可以说，在“小的中央政府，大的地方政府”的行政格局下，中央政府更像是一个司令部，各项决策指令的执行要靠地方政府。就此而言，我国中央政府对地方政府的依赖程度很大，而西方中央政府的独立性却很强，很多事权从决策到执行都是中央政府一手操办，无须地方政府插手。

　　在这样的行政格局下，我国的事权划分要像西方国家一样主要实行横向的事权划分就十分困难。这也就是为什么我们探索了多年的事权划分而难以有进展的原因。学术界对事权的讨论基本上是以西方国家的做法为标准，强调横向的事权划分，这自然与我国国情格格不入。除非“做大”我国中央政府，使中央政府有能力从决策到执行来履行其界定的事权。否则，我国的事权划分就只能以纵向划分为主。

　　从事权横向划分的角度来看，我国的权力集中程度很高，几乎各项公共事务都由中央政府做出决策，地方政府主要是执行；但从纵向划分的角度来考察，我国的分权程度又很高，每一项公共事务的履行几乎都离不开地方政府。而西方国家相反，从事权横向划分的角度看，其分权程度很高，一些事权的履行完全是由地方政府负责，居民的参与度很高；但从事权纵向划分的角度来看，西方国家的集权程度却又很高，中央政府的独立性很强，凡中央政府的事权都是中央政府说了算，从决策到执行都不需要依赖于地方政府。从整个公共权力的分配来看，西方国家的中央政府在日益集权，所承担的职能越来越多，规模越来越大，而地方政府职能简单，基本上属于“夜警政府”，因而也是“小政府”。这种集权从财政上早就反映出来了，西方国家中央政府财政规模都占绝对优势。

   事权共担是我国的一个特点，而不是问题

　　基于我国纵向事权划分的特点，下级政府的事权往往取决于上级政府。通俗地说，下级政府干什么，要由上级政府来安排。而事权与财权又是两条线，下级政府没有（也不可能有）足够的财力来履行某一项事权。这样一来，某一项事权的履行都是各级政府共担的，往往是中央、省、市、县、乡共同出力，负有共同责任。

　　由于事权划分以纵向为主，所以从横向来看，各项事权几乎都是由多级政府共担的。一方面，“干什么”都是中央政府做出决策，如新农村建设、医疗卫生改革、义务教育的推行等，各级政府共同推动，下级政府在上级政府的领导下来履行各项事权。某一项事权履行情况如何，各级政府都负有责任。例如安全生产这项事权，一旦履行不到位，出现重大事故，往往是从省一级到乡镇一级，都逃脱不了相应的责罚。

　　另一方面，“干什么”所需的钱，也都是由中央政府安排，中央政府通过转移支付安排一点，省财政拿一点，市县乡镇也各出一点，这几个一点，形成了“几家共同抬”的特色，共担事权，共同出力，共同落实。学界常常以西方的标准来评判这种事权共担的机制，认为事权划分不清，责任不明。这也通常被认为是现行财政体制存在的重大问题，属于要改革的对象。其实，事权共担是我国改革、发展背景下的一种有效的事权履行方式，有很强的动员能力，可以集中力量办大事，解决我国改革发展中的突出问题和矛盾。尤其在公共服务的提供上，我国人口众多，地区差距大，任何一项事权仅仅交给某一级政府来承担，都是不现实的。很清楚，在现阶段，要按照西方国家那种横向的事权划分模式来改革我国的事权划分，是无法实现的。事权共担，是我国现行政治架构下一种有效的事权履行方式，也是经济、社会发展现阶段只能采取的方式。

　　如何完善我国的政府间事权分工

　　不少学者建议采取西方发达国家的“横向”事权划分方式来逐步厘清各级政府的事权。依据前面的分析，从我国现实来看，模仿西方之路是走不通的。这是由我国的政治架构决定的。而要改变这种政治架构，移植西方做法，对我国这样一个多民族的大国来说，则面临着极大的政治风险，威胁国家的统一和稳定。苏联对我国来说，可谓殷鉴不远。在政府间事权纵向分工方式下，地方政府“干什么”，来自于中央的决策和部署，上下级政府关系中蕴含着明显的委托——代理关系。如果采用事权的横向分工方式，则也不可能改变“事权共担”这个基本特征，其结果还是不能划分清楚，无助于消除政府间财政关系的不确定性。

　　因此，应从政府间“委托——代理”关系这个现实出发，对我国政府间事权主要从纵向的角度来进行完善。这就是将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度的细分，并分权到不同层级的政府。这样，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。在这里，财力与事权相匹配，实际上也就是将财力在政府间的分配与一项事权执行成本的分摊结合起来。哪一级政府执行责任大，执行成本高，就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上，明晰相应的支出责任。

　　（作者单位：财政部财科所）
转自：http://theory.people.com.cn/GB/11624487.html
推荐理由：政府间事权不好界定，这里主要牵扯一个财力的问题，比如说，某一项事权界定为地方政府负责，可是地方政府没钱，没钱办不办，还是需要吧，这就又涉及财力与事权匹配的问题。还有我们现在提，基本公共服务均等化，如果地方政府没钱，他就会偷工减料，基本公共服务均等化就会落空。