李国敏 施雪华：省管县：全新府际关系下的土地管理变革

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省管县体制下，中央政府、省级政府和县级政府之间的权力关系将发生变化，各级政府和政府内部职能部门间的管理体制将出现变革——

　　近几年，财政体制上的省管县改革已然试行，行政体制上的省管县改革试点也已启动。随着行政管理体制改革和地方机构改革的不断深入，省管县行政管理体制已成为未来政府改革的发展方向，这既是深化行政管理体制改革，积极推进制度创新，实践科学发展观的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

　　实施省管县体制的目的不仅仅是简单地减少行政管理层次，提高政府工作效率，降低行政成本，更重要的是现代国家新的府际关系的再造，涉及中央与地方之间、地方与地方之间公共权力的重新分配。因此，在未来的省管县体制下，中央政府、省级政府和县级政府各自拥有和行使的公共权力的侧重点有所不同。

　　中央政府主要掌握政治控制权，行政上的经济社会文化宏观调控权，凡是与国家利益直接相关的事务均由中央政府决定。省级政府作为中央之下的一级政府，主要掌握行政权，既是中央政府政策的执行者，又是本级行政区域的行政控制者。实施省管县体制以后，县级政府的公共权力得以扩大，拥有更多的自主权，主要行使微观的经济、社会、文化的管理与服务权力。

　　由此可知，与传统意义上的府际关系不同，在省管县体制下，中央政府、省级政府和县级政府之间的权力关系发生了变化，它要求各级政府职能以及政府内部各职能部门的管理体制发生相应的变革：

　　一方面，是要转变政府职能。实行省管县体制以后，各级政府职能的重心都要相应地发生变化，突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系。中央政府重在基本法律和基本规则的制定；省级政府重在执行中央政策，统筹国家利益与地方利益、长期利益与现时利益，确保法制统一、政令畅通；县级政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。
另一方面，是要调整和完善垂直管理体制。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、土地资源管理先后实行了省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用，但也出现了垂直管理部门与其他职能部门协调和配合困难，滋生部门保护主义，产生矛盾争议，降低行政效率，损害政府权威等问题。实施省管县体制以后，必然要理顺条块关系，进一步明确垂直管理部门与地方政府的关系，各垂直管理部门与地方政府应切实按照改革要求，明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。

　　对公共资源进行管理，是各级政府的重要职能。现实中,最具代表性、最值得一提的例子就是土地。土地是一种自然资源，具有保障功能，是人类赖以生存和发展的重要基础，政府有责任通过制度安排保证那些依附土地而生存的人实现土地保障的权利。

　　从2004年开始，土地管理实行了省以下垂直管理体制，即由省级政府的土地管理部门直接领导市、县的土地管理部门，省级以下政府土地管理部门主要领导的任免权归省级政府土地管理部门，而人事管理、经费来源都归市、县政府。这种垂直管理体制存在着中央与地方权责划分不清、职能不明的缺陷。具体表现为：中央政府忙于土地管理的具体事务，地方政府并没有注重补充和完善中央的政策法规体系，而是基于本行政区域经济发展和政绩等方面的考虑，通常在土地审批中为地方政府争取土地，使得土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象。2006年起，违法占用耕地的案件快速上升，并且违法案件呈现出“下移”现象，违规主体主要是企事业单位及个人。

　　这就要求政府更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识，制定合理利用土地资源的政策体系，着力统筹土地利用的效率与公平，彻底消除“土地财政”现象，使政府退出土地利用的利益链，回归其管理职能。因此，在省管县体制下，中央政府应加强土地立法，强化中央督办性的土地垂直管理体制，确保按照“中央部门决策、地方部门执行、垂直机构督办”的方式运行，提高中央政府控制土地的能力，保障土地资源利用的效率与公平。具体来说，中央政府和地方政府在进行土地资源管理时，所掌握和行使权力的侧重点应该有所不同。

　　强化中央政府土地宏观管理职能。中央政府对土地进行宏观管理，主要是制定土地利用的基本法律体系和基本规则，营造土地资源合理利用的制度环境。

其一，中央政府在完善土地现有的法律法规，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，制定保护土地资源指标体系和保障效率与公平的评价指标，使土地管理走上法制化道路，

　　其二，中央政府应在统筹全国土地资源的基础上，加强土地用途管制，保障人们正常生活对土地的基本需求，控制对土地的不合理需求，以保护耕地的数量和质量，保护生态环境，保障国家粮食安全，提高土地的利用效率与公平。

　　其三，中央政府应考虑土地的所有权、使用权和管理权的利益，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，消除地方政府与中央政府普遍博弈的利益根源，以减少实际工作中不必要的摩擦，建立健全土地管理的长效机制。

　　其四，中央政府应利用土地出让金建立土地安全保障基金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，以及非农建设用地的修复、非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）和土地整理等。

　　强化省级政府土地管理执行权，以及县级政府对土地的微观管理。省级政府的职责是在接受垂直机构的监督下，结合本辖区的社会经济发展、生态环境保护、土地可持续利用等方面的需要，执行中央政府的战略意图，对本行政区域的土地资源进行规划、审批和使用，以统筹国家利益与地方利益、长期利益与现时利益，完善中央的土地政策法律体系，保证中央有关土地的政策法规的有效实施。同时，在中央部门垂直机构监督下，领导本级土地管理部门的工作，协调省级土地管理部门与其他部门之间的关系，尽量避免条块分割、部门利益等各自为政的现象，确保法制统一、政令畅通。县级政府的职责是依照中央和省政府制定的有关土地的法律法规以及土地政策，对行政区域的土地实施微观管理。

　　省管县下公共权力的重新分配，是新型府际关系的重构。这种新型的府际关系，有利于中央政府和地方政府实行分工合作、各司其职，并各自依法行使管理权限，有利于调动地方政府的积极性，实现政府管理创新，促进经济社会的整体发展。

　　（李国敏系湖北大学商学院讲师，施雪华系北京师范大学政治学与国际关系学院教授）

转自：http://theory.people.com.cn/GB/11511351.html
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