信访制度的思考

lawman2009

一、信访概述

（一）信访的涵义
   “信访，是来信来访的简称。它有广义和狭义之分。广义的信访包括社会组织和公民个人通过信函，走访、询问等形式进行的所有社会交往活动。狭义的信访仅指社会组织和公民个人通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。” 依据国务院2005年修订的《信访条例》第2条所界定的“信访”定义，实际上是“行政信访”的定义，即从狭义信访的角度来界定行政信访的定义，行政信访是指公民，法人或者其他组织采用书信，电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府，县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议，意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
（二）信访的本质特征及其价值意义
   信访，信访活动，信访工作等概念，是在中华人民共和国成立以后，中国共产党和人民政府在处理人民来信，接待人民来访工作的实践中逐步形成的，也即信访工作是由最初的秘书工作发展起来的。由于社会转型期各种矛盾的相互碰撞和缠绕，具有秘书功能的信访部门已无法承受和解决越来越多的人民群众的来信来访。为了适应发展变化的社会形势，我国的信访机构设置经过历史变迁，于2000年成立国家信访局，级别定为副部级，归属于国务院办公厅领导，业务上接受中共中央办公厅和国务院办公厅指导。可见，信访机构从政府处理日常工作的一个组成部分到独立的行政主体的确立，足可以见得信访工作对于行政机关的重要性。行政信访作为一种行政行为，有其独特的本质特征。学者从不同的角度归纳出行政信访的特征，有的学者认为行政信访有如下特点：“1.处理机关的特定性。2.信访人的‘要求’是行政信访的前提。3.没有确定的基本行为模式，也不完全具有授益性。4.有明确的事项范围。5.具有救济与监督的双重性。” 也有的学者认为行政信访具有以下特征：“1.主体的多样性。2.受案范围的广泛性。3.信访形式的多样性和特殊性。4.更强调目的的实体正义性。5.法定性和非法定性相混合。”
    信访作为我国社会主义民主政治制度特有形式之一，是党和政府联系人民群众的桥梁与纽带，也是民意表达的重要渠道和窗口，其本质特征应体现在以下几个方面： 第一，行政信访的宗旨在于推动行政机关自我纠错和行政相对人实体诉求的满足。行政信访作为一项具有中国特色的政府和民众直接沟通，交流的机制，其本质目的就是要树立政府机关“亲民”的形象和行政行为实施状况的民意检测。通过行政信访这一行政主体和行政相对人一对一的 交流机制，能使行政机关及时发现现实工作中的不足，以便行政机关及时自我纠错，变更、撤销、废止、补正不合时宜的行政行为，使政府公信力得到民众的认可而相应地得到了增强，避免政府和民众造成了实际工作中的对抗和心理上的抵触，节约了社会成本，使社会向良性的轨道上发展。另外，行政信访作为行政救济的一种手段和措施，与行政复议和行政诉讼相比有很多共同点，比如都重视程序的作用，都注重保障人权。但行政信访更注重实体正义，着眼于“事要解决”的价值取向。在穷尽行政复议和行政诉讼的救济措施后，行政相对人依然可以通过行政信访的渠道来表达自身的利益诉求，以求问题得到解决。可见“信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷解决方式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复，成本高昂的行政相对人来说是一种可以‘接近正义’的便利通道，对于某些在当地报告无门，胜诉无望，执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。” 认清这一点，对于我们把握行政信访的本质特征有了一个更加确切体会 。 第二，行政信访权利救济功能的有限性。从《信访条例》第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”第14条规定：“对依法应当通过诉讼，仲裁，行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律，行政法规规定的程序向有关机关提出。”由此可见，设立信访制度的一个主要功能在于加强国家和群众的密切联系，权利救济主要不是靠行政信访。从国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提到“要切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人，举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制，限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访，举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议，诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人，举报人申请复议，提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”这一规定在肯定了要及时办理信访事项，保障信访人的权利和人身安全的同时，又限制了信访的作用。简言之，不能以信访救济来冲击甚至取代行政复议和行政诉讼。从实际情况上来看，行政信访所起到的权利救济功能的确有限。之所以这么说，“是因为任何一个国家和社会，在特定时期，不可能解决所有的社会矛盾，不可能满足所有人的要求。毕竟社会资源是有限的，法律规范和政策在调整人和人之间关系时，难免有不公正不公平的现象存在。这样说不是为不公正的社会现象寻找合法化的借口，而是必须正视社会现实：任何社会任何阶段的人都不是圣人，不可能不犯错误，不可能设计出全部合理合法和科学的利益关系调整制度。这就决定了，行政机关在处理信访争议问题时必须从实际出发，如果不顾现实条件，试图解决所有的信访诉求，不仅不可能，还会带来严重的社会问题。” 在现当代，民主，法治，宪政成为时代主旋律的情况下，信访制度似乎陷入了一个十分尴尬的境况之中，面对越来越多的上访群众和他们沉重的期望和利益诉求，信访制度日益感受到不能承受之重：“基于目前已有改观但仍然比较严峻的司法不独立，不公正和司法腐败现状，对于社会弱者来说，上访成为他们寻找正义的最后渠道也是最现实的渠道，成为弱者的武器和救命稻草。几乎所有的问题，只要当事人有耐心和愿望支付身心代价，就有希望通过信访得到全部或者部分解决，尽管这种希望可能非常渺茫。规模巨大的群众上访必然触及政府‘社会稳定’的那根紧绷的神经，因而不得不采用某些措施满足一些上访者的请求，（与此同时也对另一些上访者采取压制措施。）而对于一部分人的要求的满足反过来刺激和引导了更多的人涌向这条寻求正义之路，而这又造成新的社会不安定，一个恶性循环在不断上演。” 由此可见，行政信访作为行政相对人救济自身权益的一种手段，在依法治国，建设社会主义法制国家的今天，随着民主，法治、宪政实践的深入，其局限性已愈来愈明显。
毫无疑问，行政信访不可能成为行政救济的主要活动场所，也不可能成为行政相对人实现自身利益诉求的主要手段和途径。与中国的信访机构设置相呼应，在中国存在着一个相当大规模的上访人群。“由于官方统计数据的保密性，我们无法获得一个确切的有关信访人群的权威而系统的数据，但是从一些公开报道中还是可以看到某些信息，以2003年为例，据报道，中国全年信访量超过1000万件。” 然而，就此认为行政信访在行政救济中无所不为或至关重要，同样是错误的。行政信访存在的价值意义表现在：第一，信访的权利救济功能应当是对其他手段起着补充和辅助的作用，不应当成为解决争议的主要手段；第二，对于那些同时可以采用多种救济途径进行救济的事项，行政机关应当分别情况，作出处理，将行政信访处理限制在最紧迫，有强烈的政策性和历史性，最容易激化矛盾的范围内。

   二、从构建法治政府的角度探析信访

   （一）构建法治政府的一般理论和途径
   法治政府理论思想源远流长，可追溯到古希腊时期，著名的古希腊思想家亚里士多德摒弃柏拉图的人治政府观念，明确提出法治政府优于人治政府，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰恰正是全没有感情的；人类的本性便是谁都难免有感情。” 随后，无论是在中世纪还是在近现代，西方思想家们都致力于法治政府的理论探讨，对法治政府的重要性和必要性进行阐释，并形成了诸多论证为何建设法治政府的理论和代表人物。 到了现代，西方的思想家们将法治政府理论推进到了如何建设层面。从政府价值取向、运作方式，运行机制、运作依据等方面提出了如何建设法治政府，并形成了对法治政府的美国模式、英国模式和法国模式等最具代表性的模式之理论。而我国古代法治政府思想只不过是朦胧， 并且这种朦胧由于儒家思想一统天下而没有最终出现明媚阳光。中国缺乏法治政府思想传统，以至于思想家们在探讨法治政府时理论研究的视角多侧重于为何建设法治政府，以及法治政府的理论界定。当然在这种一般性理论探析中，也并不排斥偶有如何建设法治政府的思想火花和理论观点，也没能形成系统的，全面的法治政府的理论。随着时代的进步，依法治国写入宪法，特别是2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的新目标。并在该纲要中明确指出：全面推进依法行政的目标是经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这进一步表明我国的法制建设从宣言转化为现实。依法治国的关键是依法行政，建立法治政府。法治政府最为本质的表征就是就是承认并正视行政权之于法律的从属性，要求政府的权力在法律的范围内运行，并防止权力的滥用。法治是与“人治”相对而言的，它意味着一种治理状态或秩序，在这一状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力的优先性和权威性，以及公民权利的终极性。法治政府的一般理论即法治政府的理论基础主要体现在以下几个方面：
    第一，法治政府的外在制度表现形式——有限政府法治是相对于人治而言的，自然法治政府的对立面也即人治政府，而人治政府就是无限政府。无限政府也即全能政府，“是指一个政府自身在规模，职能，权力和行为方式上具有无限扩张，不受有效法律和社会制约的倾向。” 无限政府的治理理念在总体的实践效果上陷入了“治”与“乱”的恶性循环之中，综观中国的历史，频繁的朝代更迭，伴随而来的除了短暂的所谓“治世”，就是剧烈的社会动荡，是谓“兴，百姓苦；亡，百姓苦。”根源就在于它以“性善论”从而推定“君主必善”为逻辑出发点，是典型的人治思维模式，其品格体现为个人好恶秉性，而不是人类的理性品格，必然会造成以统治者的个人喜好而不是理性思维来治理国家，以至造成社会，国家的混乱。而有限政府是直接针对人性的制度设计，是“最适合人的本性的政府”，“它能够压制人性中最坏的可能，调动鼓励人性中最好的东西。” 有限政府合法性与有效性的理据是从人性善恶的关系中寻求切入点并以制度的办法在两者之间建立隔离墙，达到了维持均衡的效果。有限政府并不意味着政府权力的弱化，政府在必要时仍可以是一个大政府，不仅有所作为，甚至还大有作为，但始终不变的原则是：政府的活动必须受到法律的限制。
  第二、法治政府的内在本质——诚信政府。诚信原则本是私法上具有普遍适用性的基本法则，有“帝王条款”之称。随着社会的发展，公法与私法在走向融合，作为私法上的一般原则诚信原则引入到行政法领域，更能体现法治政府的内在本质。康德讲过这样一段话：“就这些自由法则仅仅涉及外在的行为和这些行为的合法性而言，它们被称为法律的法则。可是，如果它们作为法则，还要求它们本身成为决定我们行为的原则，那么，它们又称为伦理的法则。如果一种行为与法律的法则一致就是它的合法性；如果一种行为与伦理的法则一致就是道德性。前一种法则所说的自由，仅仅是外在实践的自由；后一种法则所说的自由，指的是内在的自由，它和意志活动的外部运用一样，都是为理性的法则所决定的。” 从康德的话，我们可以推断出：有限政府遵守的是法律的法则，即要求政府符合一定的宪政标准和效率目标，它所追求的是政府外在实践的自由；诚信政府须符合伦理的法则，秉持道德性，实现内在的自由。具体来说，有限政府是受动的，诚信政府是主动的。有限政府的受动性表现为政府拘泥于既定的条条框框，政府只有制约机制，而无激励机制，而“现代行政法的机制是制约，激励机制的整合体。” 有限政府同时也无法深度挖掘和自觉运用现代行政法所要求的政府创新与政府自觉，更不能培育出政治意识文明的精髓——宽容。诚信政府的主动性表现为它怀抱“人无信不立”的信念努力挣脱外在束缚寻求自立自觉的历史出场。诚信政府的主动性表现为它怀抱“人无信不立”的信念努力挣脱外在束缚寻求自立自觉的历史出场。诚信政府的目的是督促政府以仿佛自己的利益的态度悉心照料行政相对人和公众的事务。“政府遵循诚信原则完全是出于执政主体的自愿，不是被迫的，也不是为了政府的脸面或官员的位子，而是一种政治道义，是执政党‘执政为民’宗旨的体现，因而是真心诚意的，完全彻底的。” 政府作为国家权力机关的执行机关，本质上是社会公立，代表的是社会公益，所以将诚信政府作为法治政府的理论基础，更能体现法治政府的内在本质，因为与有限政府相比，诚信政府不仅意识到政府应该是积极有为且有效的，而且政府的主动不是为政府的私利，而是为公益，利为民所谋。这就使政府避免转化成为自身利益最大化的追求者和自己利益的最佳判断者。这体现了柏拉图所谓的正义：“一个真正的治国者追求的不是他自己利益，而是老百姓的利益。”
  第三，法治政府的灵魂——责任政府。黑格尔曾经说过这样一句话：“对私权和私人福利即对家庭和市民社会这两个领域来说，国家一方面是外在必然性和它们的最高权力，它们的法规和利益都从属于这种权力的本性，并依存于这种权力；但是，另一方面，国家又是它们的内在目的，国家的力量在于它的普遍的最终目的和个人的特殊利益的统一，即个人对国家尽多少义务，同时也就享有多少权利。” 用这句话来论证有限政府，诚信政府与责任政府的关系十分贴切，更能显示责任政府在思维行程中的至高理性地位：责任政府是有限政府，诚信政府逻辑运演的外在必然性；同时，责任政府又是它们的内在目的，责任政府怀抱国家建立的普遍目的，二者在此环节完成了理性统和。具体地讲，在有限政府阶段，对政府“瘦身”实际上是缩小政府的责任范围，更有利于责任的落实。因为在哈耶克看来：“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从智识上讲，它也必须与人的能力所及者相适应。” 诚信政府则是培养这种感情和增进相应智识的。责任政府的普遍目的是参加组成政府的人民所赋予的，基于这种目的，政府承担责任。综观人类历史上国家学说的理论与实践，国家的目的和政府的责任包括实现公平与效率的统一，秩序与正义的统一，公民权利与国家权力的统一以及法治国家与法治社会的统一。
  法治是一种持续的统治，法治政府的建设也是一种持续性的建设。建设法治政府，首要的任务是建立一个公共行政的基础，政府职能必然要回应依法行政的要求。对此，在当代中国，建设法治政府最基本的途径和措施就是要加快行政管理体制改革。十七大报告也在“发展社会主义民主政治”部分专门就行政管理体制改革提出了明确的要求，指出行政管理体制改革的具体目标是形成权责一致，分工合理，决策科学，执行顺畅，监督有力的行政管理体制。围绕着这一目标，马怀德教授 认为必须从以下四个方面加以落实：
第一，是推进政府职能转变，实现行政组织程序的法制化；
第二，是理顺关系，优化结构，提高效率；
第三，是规范行政行为，减少行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；
第四，是加大机构整合力度，健全部门间的协调配合机制。
其中，最值得关注也是最为重要的是加快行政组织的法制化建设。在实际工作中，行政机关往往是多头监管，但出了问题，没有一个明确的责任追究机制，行政组织机构庞杂，机构设置重叠，人浮于事。随着国家的法制化程度的提高，政府的职权也需要相应地实现法制化，这不仅要体现在部门法中，更多地是体现在组织法中。我国目前的组织法不健全，这一缺失在行政管理体制改革的过程中应逐步得到关注和改善。
（二）行政信访在构建法治政府中的地位和作用
信访制度作为中国共产党的一项政治发明，在当代中国是一个典型的政法问题，经过长时间的发展，特别是2005年《信访条例》的出台，已逐步纳入法治化的轨道上来，行政信访作为一种行政行为，与行政复议或者行政诉讼相比，尽管行政信访具有明显的法定性和非法定性相混合的特点，但作为一项由来已久的制度模式，在构建法治政府的过程中，具有其应有的地位与作用。邓小平同志说过，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定”， “稳定是压倒一切的大局”，“稳定是中国的最高利益，只要有利于中国稳定的就是好事”。 “如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成。” 信访制度作为党和政府密切联系群众的一个渠道，对法规，规章、政策和措施的制定，对利益纠纷的化解及对公权力的监督起到了十分重要的作用，可以及时了解民情，完善政策，化解纠纷，为法治政府的建设提供一个稳定的社会环境和民意支持。因此，行政信访在构建法治政府中的作用可以体现在以下几个方面：
第一，信访开放了一个绿色渠道，在法律实施的领域实现了便捷的群众参与，上访者可以在无须遵守实质程序的情况下参与甚至改变司法过程及其结果。司法过程中的群众参与，在某种意义上和某些情况下，可能对司法公正构成妨碍，但它也可以在一定程度上满足群众对实质正义的要求，缓解和发泄群众的不满，从而实现社会稳定。
  第二，信访制度的运作为党政权力参与法律决策提供了合法的途径。虽然在中国宪法和诉讼制度中均规定了司法机关独立行使职权和不受外来干涉的原则，这种规定实现了中国司法体制和国际标准一定程度的接轨，但是想要真正实施则既与社会现实不符也和政法传统不相兼容。于是，在一方面强调司法相对独立的同时，一方面设置信访体制，通过群众启动信访机制从而使党政权力影响司法决策成为正常和合法的行动，而这种党政参与既保证了党对司法活动的宏观领导，保证了所有国家机关活动的一致性，同时也在很大程度上制约了司法腐败，实现了司法公正。并且，通过信访制度的运作，在个案层面可以实现党，政、法三种权力的统一与配合，从而使党和国家的整体政治目标可以贯彻和实现于细节和个案之中。
  第三，从现实运作情况看，信访制度的运作成为党和国家进行反腐败斗争的重要方式。在群众通过信访的渠道把自己的法律纠纷提交上来时，即时要求国家对其私人利益进行维护与救济，同时也是对某些官员违法乱纪行为的控诉，因此，对于党和国家而言，处理人民群众信访问题的同时，也是一个实现权力监督和进行官员队伍整治的政治活动。

   三、信访在法治政府构建过程中的完善与重建

   （一）信访在法治政府建构中的困境与出路
   信访作为一种行政行为，一种中国式的行政救济手段，自其出现以来，其制度构建就是相当随意和粗糙的，而这种设计上的非规范化保证了信访制度强大的生命力和适应性，使它可以在不同的时代服务于不同的政治使命，根据相关学者的总结：新中国成立之初的信访是政治动员型，80年代的信访是拨乱反正型，80年代后的信访则是安定团结型。 可见，在过去的近半个世纪里，信访一直是一个被驯服的并能安全执行其政法使命，而在现代大力推行依法治国，建设社会主义法治国家中，在民主，法治、宪政的要求和实践越来越强烈，越来越现实的新环境下，信访制度似乎自其产生以来第一次陷入到一个相当尴尬和为难的困境中来，面对越来越多的上访群众和他们沉重的期望，信访制度日益感受到不能承担之重：约占信访机构80％的工作精力被占信访总量10℅左右的重复信访牵制，严重影响了信访工作的正常秩序。据统计，截至2005年8月25日，广东省公安厅在“大接待”中共接待来访群众618批1030人次，来访的群众中，有470批属于越级上访，占来访群众的76％。 试想，在１３亿人口的大国中，即便是只有极低比率的人想用上访手段解决自己遇到的矛盾和纠纷，国家也不堪重负。中央国家机关的职能决定了其不可能把主要精力用于接待上访，更不可能应对没完没了的上访。在现实生活中跨地上访，越级上访，群体性上访不断，人们信“访”不信“法”，这即说明我国社会转型过程中存在大量的社会矛盾和纠纷，也说明传统文化观念和情结具有重要的影响。在老百姓看来，“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”，清官总是在遥远的地方，而北京的天空永远是阳光灿烂。寄希望于上级领导，认为政府万能，这实际上是一种“青天意识”和浓厚的官本位思想。就本质而言，这仍然是人治的思维模式。不少领导干部仍然习惯于具体案件进行批示，而下级官员则习惯于按批示办事。这种以人治为线索，贯穿于上级官员，下级官员和老百姓的政治逻辑，进一步加重了群众对信访的依赖。这为行政权力干预正当的司法活动提供了制度化的渠道，从而直接或间接地抵消司法权威，妨碍法治政府的构建。在我国的社会转型过程中，存在大量的矛盾和纠纷，要使这些矛盾和纠纷得到迅速，有效地解决，单靠某一种救济制度是不够的。为此，科学定位行政信访的地位与功能，正确处理行政信访与其他信访，特别是行政信访与行政复议，行政诉讼等其他行政救济制度的关系，对于充分发挥各项制度应有的功能，全面推进依法行政，构建法治政府具有重大的意义和作用。
  （二） 信访在法治政府建构中的完善措施
   1、应当制定统一的《信访法》，将行政信访以及涉及人民检察院和人民法院的信访等其它形式的信访纳入统一的《信访法》所调整的范围内。《信访条例》虽然是中央人民政府制定的一个行政法规，在中国多元化的法律体系中处于第三效力等级， 但是基于中国现实情况中党，政，司法高度统一的事实，所以《信访条例》不仅对政府部门的信访活动具有拘束力，而且对人大，司法，党委和其他社会组织的信访活动也具有事实上的拘束力，从这个意义讲，该《条例》是当代中国信访活动的基本法。应当承认，《信访条例》的出台在很大程度上使信访活动日益规范化，使曾经狂野冲动的信访斗争在很大程度上可以为国家所引导和控制，当然，这种控制仍然是相当有限和形式化的。比如信访主体的多样性和广泛的受案范围，信访制度游离于法律与事实之间，更强调实体正义性以及法定性和非法定性相结合的特征，使得该制度设计的初衷难以在现实社会得到全面，完整的实现，反而使“越级上访”，“集体上访”等涉及社会秩序安定的情况愈演愈烈，党政干部对具体案件的批示直接干涉到司法独立，使得社会大众对司法不信任的心理与日剧增，这样会进一步阻碍中国法治化的进程和法治政府的建设，所以我认为，应制定一部统一的《信访法》，将涉及信访制度的各个方面全部纳入到法制化的路径上来，使其与《行政复议法》和《行政诉讼法》一样成为当事人寻求法律上救济的手段和途径。
   2、要切实贯彻官员依法行政的法治理念。依法治国首要的是要依法行政，如果制度的直接执行者  行政官员缺乏依法行政的理念 ，那么依法治国何从谈起，构建法治政府更是空中楼阁。法治的政治基础是建立在民主宪政的基础上的，如果一个社会缺乏民主，宪政的土壤，那么法治的理性大厦根本无法建立。转型期的中国出现了大量的社会问题，如近几年频发的“群体性”事件，究其根由就在于有相当一部分地方官员没有树立依法行政的理念，以习惯性的命令，指示等简单的工作方式去处理相关信访问题，使得一个本来可以通过合法程序解决的一般性纠纷酿成了严重的危及社会稳定的“事件”，这一事实不得不引发我们的深入思考，所以要切实贯彻官员依法行政的法治理念，在涉及干部的选拔，任命以及考核，升级等过程中要以其是否具备依法行政的法治理念为重要的衡定标准。
　 3、要完善信访制度与行政复议和行政诉讼的有效衔接。要进一步加强行政复议和行政诉讼等救济制度的改革步伐，实现各种救济机制之间的重组和整合，有效地发挥现有救济制度的功效，节约社会资源和国家资源。具体体现在，针对行政复议和行政诉讼中限制过严，门槛过高，受案范围太窄，很多无法受理的案件只能挤到信访部门，因此要扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，减轻行政信访的压力，进一步加强审判独立和司法公正。毕竟司法公正是维护社会正义的最后一道防线，是协调社会关系和化解社会矛盾的最后一条途径，各级司法机关要切实做到严格执法，公正司法，坚决防止以权谋私，议案徇私，这样才能减轻信访部门的压力，杜绝和预防越级和集体上访案件的发生。

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中国的问题绝非如此的简单，信访是一个充分体现中国特色的制度，既然我们有独立的司法救济渠道，人民为什么还要信访？这背后的社会基础是什么？我想，这和中国百姓的清官思想是分不开的，老百姓指望青天大老爷为自己做主，但青天大老爷可以为人民作出恰恰是人治思想的一贯传承，老百姓很明白，法院有许多事情是管不了的，所以只能寄希望于能够得到高层领导对自己问题的重视，只要领导一重视，问题迎刃而解。现在有些人将瑞典监察员制度（ombudsman system）和中国信访制度简单对立起来，这是一种错误的理解，前者是在制度化的框架下的一种问题解决的方式，而中国信访对一些老百姓来说，再相当程度上却是唯一一种救济渠道，信访是一种非制度化的救济渠道，所以，我们在分析信访问题的时候，我觉得万万不可以认为只要信访法治化了一切问题迎刃而解，那就是将负责问题简单化，将中国西方化了的思路了。

cuplav

应星博士的博士论文 《大河移民上访的故事 从“讨个说法”到“摆平理顺”》，是从社会学的视角去研究信访问题的，读了之后，我有一种汗颜的感觉，别人总说我们法学界的浅薄，有时候我还不服气，但是，不容否定的是，在很多情况下，我们确实将复杂问题简单化了，而且我们往往忽略了真实的社会。

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来看看季卫东是怎样说的  大家或许有所启发

根据现代法治理论，审判者的决断应该具有既定力，一经作出不得随意变更；也应该具有终局性，一旦确立不得再向其他机关寻求救济。通过既定力和终局性，可以避免一事多议的精力浪费和缠讼现象，节约解决问题的社会成本，维护法律关系的稳定性和权威性，加强恪守权利和义务的观念。当然，这样的制度安排是以法官资质卓越、办案态度慎重、程序公正有可靠保障为前提条件的。

但在我国，涉法涉讼信访系统的存在，实际上否定了关于司法判决终局性和既定力的设计方案。在容许甚至怂恿信访的背景下，加上各种监督审判的管道，即使最高人民法院的法律见解也不可能一锤定音。不得不指出，这就构成了某种极其罕见的特殊状况，源源不断地创造出“健讼”上访民，与大量的“倦勤”刀笔吏相反相成、共存共荣。

没有既定力，任何问题的解决都很容易出现一波三折的事态、延宕时间、牵扯各个方面，而在向四周发散的过程中，时常会产生无序化、差之毫厘谬以千里的“蝴蝶效应”乃至突发的变异。没有终局性，任何一种问题的解决都势必指望更有权势的部门或个人出面摆平、导致矛盾不断上交、甚至迫使最高权力者亲断，而在如此攀升的过程中，时常会把某个鸡毛蒜皮的纠纷演变成一场宫廷权斗或者波及全国的群体事件。

  倘若社区自治的机制运行良好，倘若吏治清明，大部分问题都是可以在基层消化或者有效解决的，司法判决缺乏既定力和终局性的弱点倒也不至于突显出来。但是，当社区内的关系纽带有所松弛、政府内的纲纪有所坍塌时，信访的数量必定大幅度膨胀，京城受理申诉和陈情的压力也会剧增。既然事态已经发展到这步田地，颁发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（2009年8月）就顺理成章了。

  据报道，中央政法委的上述意见以及有关工作会议和培训班的主要精神是：（１）要以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，把解决问题放在首位；（２）要营造“不到北京也能解决问题”的氛围，加强在基层解决问题的能力，以减少“进京访”现象；（３）为了避免推诿矛盾的官场积习，必须严格实行责任制，把解决问题的责任落在基层，以减少“重复访”现象；（４）为了防止基层吏员勾结的弊端，上级政法机关要到下级、到基层直接解决问题，变等待“上访”为积极出击的“下访”。

尤其值得注意的是，中央政法委意见首次提出了“建立涉法涉诉信访终结制度”的主张，强调要尊重司法机关的判决。这意味着我国司法判决缺乏终局性和既定力的缺陷和解纷制度的合理化已经开始得到有关部门的明确认知，反思将贯彻到制度设计之中。对于诸如此类的进步，我们当然应该表示欢迎和拥护。

  不过，对这份权威意见的内容涵义也可能存在完全不同的解读。有人会认为中央政法委正在逐渐从对司法判断再重新进行判断的那种叠床架屋的旧框架撤退，但是，也有人会认为涉法涉诉信访终结制度其实把作出终结决定的那些机关当作终审级，在不经意间彻底改变了司法权的定位，并通过变上访为下访的方式进一步形成审判机关与政法委员会共同定案的双重结构。究竟哪一种解读更符合《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》的旨意，我们现在还无从推断，只能拭目以待正式文本的揭晓和相应的制度变迁。

  承认司法判决具有终局性和既定力，就必须通过充分的、公正的审理来确保解决问题的妥当性，从而必须强调程序要件和辩论规则，重视“上诉”的功能。反之，假设仅仅按照“上访”的逻辑来导入信访终结制度，司法判决归根结底还是不可能具有真正的终局性和既定力，更不可能在社会树立权威。审判机关实际上永远处于“被审判”的状态，另有某种高阶的决定主体君临司法界。可以说，“上诉”与“上访”的一字之差，揭示了两种制度设计方案之间存在的根本差异。

  即便外部不存在某种高阶的决定主体，如果审判者不是专职人员、不能采取精密的专业技术解决问题，司法判决的终局性和既定力仍然难以确立。因为外行的意见和舆论具有很强的主观任意性，容易随着一时一地的情境不同而变化。由此可以推论，只要推行司法群众路线，客观的、中立的、统一的判断就无从谈起，“案结事了、息诉罢访”的目标也就很难达到，当事人总是试图影响特定范围内的倾向性意见，并在更大范围内寻找自己诉求的知音。在一定程度上可以说，司法群众路线与涉法涉诉信访是一对孪生的规范现象，两者在舆论场域交错、重叠、融合。

  即便司法群众路线为法律职业主义所取代，如果组织和秩序的基本原理是承包性质的责任制，“进京访”和“重复访”的趋势仍然很难扭转。因为责任制包括两个侧面，其一、负责者以全人格对结果进行担保，在管辖范围享有相机行事的全权，这就为违法行为保留了充分的余地，构成上访的诱因；其二、负责人因结果而接受制裁的可能性，为普通民众提供了讨价还价的机会，在解决问题方面很可能助长“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的风气。在这里，上访变成增加谈判筹码的手段。可想而知，严格实行责任制未必能有效地防止信访泛滥，甚至反倒会或多或少为信访推波助澜。

  即便责任制本身并没有促进信访活动，如果上级政法机关积极“下访”，也会在处理案件的日常性活动之外另辟救济渠道，造成重复诉求的局面，加大当事人对上级政法机关的期待值。“下访”的必然结果是使“上诉”失去意义。如果在“下访”介入日常办事程序之后问题仍然没有得到妥当解决，留给当事人的选项只有“进京访”或者寄希望于京城派出“钦差大人”。显而易见，这根本不是《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》颁发的目的。

  基于以上推论，我们有理由相信中央政法委关于限制信访的意见是要在一定条件下承认审判权具有终局性和既定力。为此，通过充分的、专业化的审理和程序公正来确保通过司法制度解决各种社会问题的妥当性，把形形色色的“上访”活动因势利导到“上诉”的制度化渠道之中，就是最合乎逻辑和经验法则的结论，难道不是吗？

               （季卫东／文，载《财经》总第248期）