[原创]政府信息充分检索的司法认定

fufa3310

政府信息公开化是行政民主和透明的重要途径。司法实践中，对于行政机关所作“政府信息不存在”的答复决定，主要从两个方面进行审查：申请人对信息内容的描述，以及行政机关对该信息的检索。在认定申请人所作的信息内容描述明确合理之后，就应当审查检索行为是否充分。而这种审查应考虑以下问题：

    一、政府信息充分检索的要件与举证
    检索是否充分，不能只关注检索的结果，不能因为行政机关未能检索到或只部分检索到被请求公开的政府信息，就直接认定行政机关未尽充分检索的职责。有时，行政机关尽了合理努力的检索，仍未能发现相关信息，检索本身也是充分的。完美，不是信息公开检索充分与否的衡量标准。检索结果真实反映政府信息系统中被请求信息的真实状态、所有相关信息无一遗漏被检索到，只能是一个理想状态，是行政机关努力的方向。也即，检索是否充分的诉讼审查，不在于是否还存在其他信息未被查找到，而是行政机关的检索行为是否尽到合理努力义务。
    对检索充分性进行举证，是行政机关检索无果或只部分满足信息公开请求时，应当履行的一项义务，否则就有可能被认定为检索不充分而被判决撤销答复决定并责令重新检索。行政机关对其检索充分性的举证，除了要体现对信息内容描述的理解符合申请人原意，还要体现其所采取的检索方法与标准在一般情况下确实能够实现检索结果的最大化。具体而言，法院应当围绕以下几个方面审查其举证，以认定检索是否充分：行政机关对申请人所描述信息的理解与指向、相关信息可能存在的具体位置、对所有可能包含这些信息的文件系统的描述、所适用的检索方法如何能合理期待地检索到这些信息，以及对检索人员的具体说明，例如其对该专业的熟悉程度等。行政机关的举证若包含了这些内容且明确的，其检索就可推定为是充分的。若申请人对被请求信息有多项描述，可据以多方面检索的，行政机关应当逐项进行检索，也应对此举证。例如，有的行政机关为了方便公众查找所需要的政府信息，在其信息公开专栏提供组合检索功能：标题检索、关键词检索、分类检索、发布日期检索和发布机构检索等。这些检索功能既可分别使用，也可多项同时组合使用。如果被请求的信息有两个索引可以查找到，行政机关就有义务在两个索引下分别进行检索。对于未进行检索的索引项目，行政机关应当说明理由。
    检索是否充分，因案而异。法院经审查认为行政机关的举证已足以证明其检索的充分性，而申请人仍有质疑的，申请人应当就此提供相应证据，再由行政机关反驳。原告可能提出的质疑，两种情况较为常见：其一，行政机关未能检索到曾经存在的某一具体信息。对此质疑，法院应当进一步审查行政机关为何未能检索到该具体信息，是否行政机关所限定的检索范围有误，或其检索方法存在缺陷，以此审查检索充分与否。检索结果只是认定检索是否充分的依据之一，而不是唯一的依据。其二，行政机关作出“政府信息不存在”的答复之后，于行政复议或诉讼中发现了未检索出的信息。这同样不能说明之前的检索不充分，而是体现了行政机关在答复之后继续检索被请求信息的努力与善意。

    二、政府信息充分检索的时点与基准
    检索是否充分，还取决于行政机关所适用的划定政府信息检索范围的时间界限。行政机关所制作或保存的政府信息是一个不断变化的系统，信息在不断产生、变更，或者返还提交人，甚至丢失或销毁。除此事实上的原因，还可能因为法律规则的立改废引发不公开事由的变化，从而导致可以公开的信息范围也有所变化。因而，适用哪一个时间基准以限定检索的范围也是检索充分性审查的一个重要内容。政府信息公开实务中，应界定所检索的政府信息范围的基准时点，主要有：申请人提交信息公开请求时、行政机关受理请求时、行政机关进行检索时、行政机关决定答复时，以及行政机关实施信息公开时。行政机关使用不合适的检索基准时进行划定，会导致对检索范围的不合理限制，所作检索就不可能充分。
    从申请人提交信息公开申请，到行政机关最终作出是否公开信息的决定，此期间政府信息是否制作或获取，是否销毁或灭失存在着变数。甚至到行政复议或行政诉讼时，影响政府信息是否存在的因素同样存在。例如，申请公开时信息尚未获取，但至行政机关检索之时已经获取；或申请时已经获取，而行政机关检索之时已意外灭失。一般情况下，以行政机关收到申请时为准界定政府信息是否存在，但应当考虑申请人提出公开请求之后情况的变化对申请人是否有利。政府信息往往是一个不断增长的过程，行政机关检索时的政府信息比提出申请时或受理申请时的范围要大，申请时信息尚未制作或获取，但在检索时已经存在的，应当以检索时为基准。对具体行政行为的合法性评价，以行为当时的客观情况与法律状况为审查标准，最为切合实际。对开始检索时持有的信息进行检索，是完全合理的。以检索时作为认定范围的标准，符合行政机关信息检索的合理努力要求。
    但是，申请时存在的信息之后被返还提交人或销毁，或法律对不予公开标准有变化而使范围缩小的，应当适用有条件的申请时基准，特别是行政机关可以控制的变化。否则，行政机关在收到信息请求之后，可能为逃避信息公开而人为地不再控制有该信息。当然，这些信息事实上已不被行政机关控制，行政机关就不再有公开的义务，但在法律上这些信息仍属应当公开的范围，行政机关应当解释不再控制的充分理由，理由不足就可能被认定处理行为违法而致国家赔偿。至于将“决定时”或“公开时”作为检索基准时，行政机关将被迫陷入一个潜在的、无止境的循环检索之中。决定作出之时与实施公开之时，检索已经完结，以此时行政机关新制作或获取的信息为由重新启动检索，就会对法院设立一个永不停止的目标。

    三、政府信息充分检索的背景与考量
    行政机关是否尽了合理努力的充分检索，与政府信息的管理息息相关。信息管理包括政府信息的及时制作、妥善保存、届期销毁，以及编制信息公开指南与公开目录等等。政府信息管理虽然不属于政府信息公开诉讼的直接审查对象，但对于判断行政机关是否尽了法定职责、检索是否充分，均有影响。信息公开与信息管理犹如车之两轮，若行政机关对其所管理的信息未编制目录予以公布，或未能提供详细的指南，申请人的信息内容描述就可能无法有的放矢，从而影响到检索结果；同样，若行政机关对于已经发生的事件未及时编制信息文件，或信息管理混乱无序，甚至遗失毁灭，即使尽了合理努力也未必能检索到被请求的信息。信息检索总是发生于政府信息管理的背景之中，管理状况是认定检索是否充分应予考虑的因素之一。
    《政府信息公开条例》第十九条规定行政机关应当编制公布政府信息公开目录，且应当包括信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容，还应及时更新。随着行政机关信息建设的日益完善，申请人就会从中获取自己所需信息的基本情况，更有针对性地描述所需信息的内容。但该目录缺失或过于简略时，检索是否充分的审查，要考虑是否因此导致描述不明确所造成，还要考虑行政机关对此是否尽了帮助指导。例如，行政机关所编制的信息公开目录内容十分翔实，但申请人的信息内容描述却十分简单，行政机关据此未检索到被请求信息的，其充分检索的要求就较低；相反，行政机关怠于编制或目录非常简单，致申请人无从提供详细的描述，在审查是否尽了合理努力时应当课以行政机关更重的释明帮助义务，充分检索的要求就高。
    “依现状公开”是行政机关公开信息的基本原则，不能请求公开尚未制作或获取的“信息”，要求行政机关制作或从他处获取信息不属于信息公开的范畴。申请人所请求公开的政府信息，其形成并非一蹴而就，政府信息的制作或获取都存在一个过程。例如，制作一项信息需要拟稿、审批、公布并纳入行政机关的信息管理；获取信息也要经过提交、审查等程序，至何阶段才是《政府信息公开条例》意义上的制作或获取，才属于检索的范围之内？怎样界定“制作”、“获取”、“保存”？以信息形成于一定载体为准，还是以该信息载体归入行政机关的文件管理系统为准？这些都是信息管理的问题，也是判断检索是否充分不得不考虑的因素。对此，为确保民众的政府信息公开请求得到切实保障，应当作有利于申请人的理解，一旦行政机关所制作的信息体现于一定载体、所获得的信息受行政机关所控制，无论是否被列入信息管理之中，均应属于检索对象，以此衡量检索是否充分。（本文发表于《人民法院报》2009年9月6日）

daniel_chin

这是信息公开条例给司法工作的一大难题。我也是一个行政审判法官，在案件中就曾遇到过这种查询单查不到的情形，当时信息公开条例还没有出来，当时是驳回诉讼请求，但觉得好像缺了些什么？在信息公开条例出来以后，我们再遇到这种问题怎么处理，心里还不是非常有底

fufa3310

引用第1楼daniel_chin于2009-09-08 09:43发表的 :
这是信息公开条例给司法工作的一大难题。我也是一个行政审判法官，在案件中就曾遇到过这种查询单查不到的情形，当时信息公开条例还没有出来，当时是驳回诉讼请求，但觉得好像缺了些什么？在信息公开条例出来以后，我们再遇到这种问题怎么处理，心里还不是非常有底

daniel_chin好，都是搞行政审判的，幸会呀。
是啊，政府信息公开诉讼这方面，还是刚刚起步。最高院的司法解释出来以后，情况可能会好些。