核心问题提示：
——在社区矫正试点地区，对社区矫正对象申报减刑的主体是公安机关还是司法行政机关？
——在对待罪犯减刑上，在监狱执行的罪犯与在社会上执行的罪犯实行两种标准，是否与法律的公平与正义相悖？是否有现实意义？
社区矫正是一种特殊的行刑方式，即由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。目前，我国社区矫正的类型有管制、缓刑，假释，剥夺政治权利、监外执行等五种形式。
社区矫正公认是英国最早发展起来的，英国是全世界第一个建立和推广社区处罚措施的国家。该国在1972年的《刑事司法法》中规定在英格兰和威尔士实行社区服务。1990年12月24日联合国大会上通过的《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》（东京规则）第三部分就涉及社区服务令。在1998年7月28日联合国经济与社会理事会的第44次全体会议上通过的《开展国际合作，以求减少监狱人满为患和促进替代性刑罚》中也涉及社区服务，所载的附件一《卡多马社区服务宣言》和附录《卡多马社区服务宣言行动计划》中详细介绍了社区服务的具体实施方案。如今，社区矫正这种刑罚执行方式已在世界各国被广泛使用。
从20世纪50年代中期起，我国相继建立了各类少年矫正制度，其中有政府管理的少年管教所、工读学校，也有属于社区性的、群众性的帮教制度，这应该是我国社区矫正的雏形。2003年3月全国“两会”上，人大代表把引进社区矫正方式作为推进中国司法改革的一项重要内容提上议程。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，决定由北京等六个省市开始社区矫正试点工作。2005年1月，再增加河北等12个省市自治区开展试点工作。
在社区矫正试点工作中，各地取得了很好的经验，也发现了一些问题。如在社区矫正试点地区，以公安机关还是司法行政机关作为申报减刑的主体？缓刑犯的减刑是否以具备“重大立功表现”为标准？等等，需要有关部门尽快协调解决。
一、案例引出的两个焦点问题
某镇原中学校长林某某，因受贿罪被判处有期徒刑2年缓期3年执行。一年以后，该犯遵守有关规定，经常带病工作，积极参加学校的教学活动，在教学上取得了显著的成绩，被司法行政机关表扬两次；他写的教学论文，被国家某机构评为三等奖。根据该犯的表现，县社区矫正办公室决定为他申报减刑3个月。市司法局开始对申报持不同意见，说是经与市中级人民法院沟通，认为林某某没有最高人民法院法释［1997］6号规定的“重大立功表现”的减刑条件;另外，申报的主体是公安机关，不是司法行政机关。虽然几经努力，案件最终到了市中级人民法院，但结果是早就意料到的。我之所以明知不可为而为之，是想了解有关单位和人员对申报减刑的看法, 找出存在的问题和解决办法。
在对社区矫正对象申报减刑问题上，显然存在着两种不同的意见。一种意见认为，应当以公安机关为申报主体，应当以 “重大立功表现”作为减刑的条件。公安机关作为申报主体，有 1995年2月28日施行的警察法、1997年施行的《刑法》、《刑事诉设法》等法律规定为依据；以“重大立功表现”作为减刑的条件，是最高人民法院的司法解释的明确规定。另一方认为，应以司法行政机关为申报主体，这有 2003年7月10日，《最高人民法院最高人民检察院中华人民共和国公安部中华人民共和国司法部〈关于开展社区矫正试点工作的通知〉》（司发［2003］12号）的规定为依据，该规定指出：“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。”“ 公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。”此外，2004年5月9日，司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（司发通［2004］88号）还明确规定，县（市、 区）以上司法行政机关设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。规定了乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正的六项职能。这一方还对减刑以“重大立功表现”为标准提出了反对意见。
二、焦点问题剖析
（一）社区矫正试点地区，对缓刑犯减刑的申报主体应为司法行政机关
1、司法行政机关为申报主体的理由。一是中央有关部门明确规定司法行政机关是社区矫正工作的主管部门。对此，司发［2003］12号、司发通［2004］88号、司发［2005］3号均作出了明确规定。2009年6月25日，《中央社会治安综合治理委员会办公室最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》再次作出了明确规定，该意见第28条指出：“各省、自治区、直辖市应当按照中央有关部门的统一部署，认真开展并深入推进社区矫正试点工作……社区矫正试点地区的社区服刑人员的交付执行、监督管理工作，参照本意见和依照社区矫正有关规定执行。”
二是中央有关部门的规定具有法律效力。这里，就存在着如何理解刑法、刑事诉讼法与中央有关部门规定不一的问题。因为，刑法、刑事诉讼法规定，在社会上服刑的罪犯，由公安机关执行；而中央有关部门规定，在社区矫正试点地区，社区矫正工作由司法行政机关主管。按照立法法的规定，下位法与上位法规定不一的，以上位法为准；下位法与上位法抵触的，下位法无效。照此理解，中央有关部门规定似为无效。本人认为，在社区矫正试点上，不能作这样简单的、机械的理解。
1982年全国人大常委会颂布了《关于加强法律解释工作的决议》，对法律解释规定了有权解释、司法解释和行政解释。在我国的司法解释和行政解释实践中，不乏出现解释与法律“冲突”时，执行有关解释的现象。如最高人民法院关于担保法的解释，就多次“修改”了《担保法》的有关规定。同理，在社区矫正试点工作中，关于社区矫正对象执行主体，当法律与中央有关部门的规定不符时，应执行中央有关部门的规定。因为，中央有关部门作出的规定，其效力来源于最高权力机关的授权，具有法律效力。社区矫正试点地区，社区矫正工作由司法行政机关主管，符合世界发展趋势，符合“三个代表”的要求，不存在“抵触无效”的问题。如果说存在“抵触”、“无效”，也只能说是有关法律规定与“三个代表”的要求抵触无效。
三是社区矫正工作由司法行政机关主管，顺应了时代发展的潮流。当前，我国经济体制改革和政治体制改革，经济建设、民主建设和法治国家建设，是我国最大的政治。我们知道，政治对法有直接的影响和制约作用，政治的发展变化，直接导致法、法治的变化。随着时代的发展，社会的进步，社区矫正制度的不断完善，司法体制改革深入开展，刑法、刑事诉讼法等不适应时代发展的有关规定，必然被修改或者废止，必然导致《社区矫正法》等法律的出台。
2、以公安机关作为申报主体，存在很多弊端。一是违背了实事求是的原则。各地司法行政机关根据中央有关部门的规定开展社区矫正试点工作。如县级司法行政机关负责收集社区矫正对象的名单，组织核实社区矫正对象的基本情况，制定开展社区矫正试点工作的实施方案并监督落实；乡镇街道司法所以其名义印发社区矫正宣告书、通知社区矫正对象参加集中教育和进行公益劳动，对违反规定的社区矫正对象实施警告等处分，对社区矫正对象每月进行考核评比，等等。可以说，没有司法行政机关，就不可能顺利开展社区矫正试点工作。而公安机关在社区矫正试点中的地位和作用却很有限。某县在开展社区矫正试点过程中，只有部分乡镇派出所偶尔会同司法所与社区矫正对象见面，在集中社区矫正对象教育学习和参加公益劳动时派人到场，在每月的社区矫正对象考评表上签字盖章。而更多的乡镇派出所对社区矫正工作不参与、不配合，社区矫正试点工作，均由司法行政机关负责。
二是申报材料的真实合法性难以确认。在对社区矫正对象减刑过程中，由公安机关申报，却由司法行政机关具体办理有关事务，这种行为的合法性就难经得起推敲。另外，公安机关与司法行政机关是互不隶属的平等主体，相互间没有上下级的监督管理关系，公安机关对司法行政机关及其工作人员实施社区矫正的行为，无法确认其真实性和合法性；对社区矫正减刑材料，也难以确定其真实合法性。
三是产生推诿扯皮现象。公安机关面对这些难以认定真实合法的材料，要么是不同意上报，要么是同意上报。如果公安机关认为，主办机关是司法行政机关，不同意以其名义申报减刑材料，而司法行政机关以其名义申报又被人民法院认定为申报主体不合法，这样，就不能对社区矫正对象减刑。
四是权利义务不统一，责任主体不明确。公安机关有申报的权利，但没有办理具体事务的义务；司法行政有办理具体事务的义务，但没有申报的权利。由申报产生的一系列法律问题，由谁承担？
(二)以 “重大立功表现”作为缓刑犯减刑的标准不适合形势发展需要
法释［1997］6号是12年前制定施行的。12年来，我国的经济社会状况、法制环境等各方面发生了翻天覆地的变化。当时颁布实施的许多法律法规政策早已不适应形势发展变化的需要。就社区服刑方面而言,诟病甚多，2003年全国”两会”上,全国人大代表大会提出了要引入社区矫正制度,当年7月上,两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发［2003］12号），以及两院两部《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（司发［2005］3号）,由此开启了我国社区矫正试点的序幕。
12年前，我国还没有“社区矫正”的概念，社区服刑的人员也远没有现在那么多，对社区服刑人员的管理也没有试点地区那样规范。即使到了2008年下半年，某县开展社区矫正试点工作，需要收集社区矫正对象人员名单，公安机关几乎不了解情况。这反映出社区服刑人员失管的严重现实状况。在这种情况下，如果不从严掌握减刑标准，就容易出现问题。再说，12年前，我们对人权还没有像现在那样重视，社区服刑人员相对少些，减刑标准严一些，涉及的人也不多，问题没有那么突出。但是现在，社区矫正对象逐年增加，特别是实行社区矫正试点的地方，对社区矫正对象进行规范化管理，需要一套行之有效的管理奖罚措施，对表现好的社区矫正对象进行奖励，对表现差的实行处罚。
另外，在减刑问题上，目前我国对在社会上服刑和在监狱上服刑实行不同的标准。对监狱上的罪犯实行宽松的管理，对社区上服刑的罪犯实行严格的管理，这种做法也值得商榷。在监狱服刑的罪犯，根据刑法第七十八条规定, 只有具备“认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现”或者“有立功表现”，就“可以减刑”。因此，我们看到一个监狱里，获得减刑的罪犯很多，一人被多次减刑的情况屡见不鲜。而在社会上服刑的罪犯，必须具备“重大立功表现”才能减刑，能够具备这个条件的人极少。以一个县（区）为例，社区矫正对象一般都超过100人，但几年、十几年甚至几十年没有社区矫正对象达到这个条件，连续多年没有社区矫正对象被减刑的县市不在少数。导致这个司法解释几创造条件没有现实意义 ，几同废文。在监狱服刑的罪犯与社会上服刑的罪犯在减刑上不同等对待，违背了“在法律面前人人平等”的法治原则；法律的公平正义受到严重损害。
在对社区矫正对象减刑问题上，我感到四川省的做法很好。2006年5月31日，四川省高级人民法院四川省人民检察院四川省公安厅四川省司法厅联合印发《四川省社区矫正对象考核奖惩办法（试行）》，其中第九条规定了可以给予记功的5种情形，包括：连续3次获得表扬的；主动检举揭发他人犯罪事实，或者提供重要破案线索，经查证属实的；阻止他人违法犯罪的；在防止和消除灾害事故和突发事件中，见义勇为，作出一定贡献的；在生产、科研中进行技术革新，成绩比较突出的。 第十一条 规定， 社区矫正对象有立功表现的，可以减刑。
三、案例引发的更多思考
本案反映出在执法主体和适用法律上，公安、司法行政、人民法院等执法部门存在不同的认识。那些认识正确，那些认识不正确，目前还没有定论，难免对工作造成不利影响。比如，某市印发的《社区矫正工作手册》规定，《社区矫正宣告书》要由公安机关加盖印章，这种做法是对还是错呢？如果说是对的，但是，它在实际中的效果就很值得质疑。因为，不少地方在社区矫正试点中，对社区矫正对象的每月考评需要公安派出所签署意见，对这，没有几个派出所做到；要公安机关在社区矫正宣告书上盖章，恐怕难度更大。即使公安机关在社区矫正宣告书上盖章，但是社区矫正的具体工作却由司法行政机关负责，这种“挂羊头卖狗肉”的行当，其负面影响非常严重。还有不少人认为，刑法、刑事诉讼法明确规定，社区服刑人员由公安机关主管，虽然中央有关部门规定，在社区矫正试点地区，司法行政机关主管社区矫正工作，但这是“土政策”，且与法律抵触，应当执行法律，公安机关仍然是法定的社区服刑人员的执行主体；也有人认为，社区矫正的规定少且原则抽象，难以遵照执行；司法行政机关人员少、素质低、待遇差，要等到法律完备和条件改变后才由司法行政机关负责，等等。
在社区矫试点工作中，确实存在很多问题，但是只有抓住主要问题，再多再难的问题也能迎刃而解。我感到，当前最主要的问题是统一思想认识。而要统一思想认识，不是一个县、市能解决的，需要到省、市、自治区，甚至中央有关部门协调。首先，要统一社区矫正试点地区的执法主体，是以公安机关为主还是以司法行政机关为主。其次，要明确如何“依照社区矫正有关规定”和“参照 有关规定”。目前，社区矫正的有关规定基本完备。特别是2009年6月25日，中央社会治安综合治理委员会办公室最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于加强和规范监外执行工作的意见，更具有现实的指导意义，该意见第28条明确规定：“社区矫正试点地区的社区服刑人员的交付执行、监督管理工作，参照本意见和依照社区矫正有关规定执行。”例如，“参照”第15条，就可以对不遵守有关规定报告自己的活动情况或者不遵守有关规定，经过三次教育仍然拒不改正的，可以提出撤销缓刑、假释的建议。第三，要勇于开拓，迎难而上。要树立敢为天下先的气概，勇往直前，不等不靠；要不断总结经验、做法，找出存在问题和提出解决问题的建议和做法。第四，要尽快出台有关规定。省级司法行政机关要组织人员进行调研，联合高级人民法院、高级人民检察院印发有关规定；中央有关部门要根据形势发展，尽快修改、废止不适应形势发展需要的规定，适时制定新的规定；最高权力机关在条件成熟后，要修改刑法、刑事诉讼法等法律，制定出台《社区矫正法》。
社区矫正工作，路漫漫其修远，我们将上下而求索。
下一个社区矫正对象申报减刑的结果如何？我们将拭目以待。
|
发表于 2009-8-24 15:14:02