试论责任型政府的建设【违规帖】

lawman2009

试论责任型政府的建设


   构建社会主义和谐社会思想的提出，是我们党全面建设小康社会，开创改革发展新局面的一项重大任务。构建和谐社会是要建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在此背景下，责任政府的建设被赋予了更重要的意义。责任政府作为现代民主政治的一种基本理念已经为世界各国政府普遍接受，随着我国市场经济体制的不断完善和政治体制改革的稳步推进，当前我国公众的民主、法治意识进一步觉醒，建立责任政府的推动力量也越来越强大，建立一个负责任的政府已经成为当前社会的强烈诉求。本文主要分析了责任型政府的内涵、建设的理论基础、当前建设的困境和改善的路径。
   一、责任型政府的内涵
   责任行政或责任政府是现代民主政治发展的必然结果，作为现代民主国家是一种基本执政理念。关于责任政府概念的界定，一直以来都没有确定不变的概念。对责任政府这一概念具有重要意义与影响的，有认为责任政府是一种行政责任，有认为责任政府是政府的一种积极态度，还有就是认为责任政府是一种制度安排。
   （一）责任政府的含义
   责任政府是现代民主政治发展的结果，在这一发展的历程中，这一历史时期中，责任政府的内涵也在不断的丰富和发展，逐步形成了一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合概念，因而在不同时期对责任政府有着不同的理解和认识。
   1、《布莱克法律词典》(Black‵s Law Dictionary)对责任政府的解释是——这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。
   2、狭义上讲，主要指行政责任中政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果。
   3、这是当前中外大部分学者较为认同的一种观点。即：责任政府既是一种行政概念，是近代民主政治发展的结果。中国人民大学张成福教授认为：作为民主政治时代的一种基本价值理念，政府责任的指向是人民，政府必须对人民负责。这要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的，政治上的，法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。责任政府又是一种制度安排。
本文所采用的责任政府概念即第三种概念，从广义的角度来分析责任政府。认为责任政府既是现代民主国家的一种价值理念，又是一种包含着对政府加以严格控制的机制设计或制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，政府必须积极地履行其社会义务和职责。
   （二）责任政府的内容
   政府在构建社会主义和谐社会中的责任向度一般说来，政府要克服上述的一系列问题和挑战，须承担起四个向度的基本责任，即政治责任、行政责任、道义责任、法律责任，这是构建社会主义和谐社会的基本保证。
   1 、政治责任。政治的核心是国家政权，无论是有阶级的社会，还是人民掌握政权的社会，各种政治关系的存在与解决都是通过国家政权实现的。从这个角度看，政府的政治责任无疑是政府对国家、对人民所应担负的根本性任务，它是全局性的，以维护国家的政权稳定为核心。因此，缓和冲突，把冲突控制在秩序范围内是最根本的，是国家的本质特征。 可以看出这是构建和谐社会的基本前提和基础。  
   政治冲突是指各政治主体之间由于利益、资源等的分配不均造成政治矛盾激化，而产生的一系列对抗性政治行为。马克思主义也认为秩序是一定生产方式和生活方式的社会固定形式，并不是任何人或神所主观确定的偶然性和任意性的形式。因此，要控制政治冲突，政府就必须首先在一系列政策制度上加以规定，确保广大人民都享有最基本的、公平、公正的权利。其次，通过政府的有效干预和控制，使资源的利用在各个群体和阶层达到一种最大限度的平衡，努力让引发冲突的资源成为人们可以共享的，并且能够加以有效约束的。
   2、行政责任。行政责任也可以称之为行政职业责任，它分为外部责任和内部责任。外部责任是指政府及其公务员要对公众承担政治责任、道义责任。内部责任是指在政府体系内部，行政人员对上下授权行政机关、领导及职务也需要负行政责任，但是。一般地说行政责任主要存在于公共行政主体之中，即存在于公共行政主体内部各层级之间、机构之间、部门之间领导与部属之间。而在公共行政的实际活动中，机构的部门的责任理应经常性的由其主要负责人承担。 所以政府责任会落实到具体的公共行政人员身上。
   3、法律责任。法律责任。是公共行政组织主体由法律条文明确规定应履行的政体责任。当然公共行政中的法律责任会发生在公共行政主体的层级之间、机构之间和部门之间，甚至会发生在这些机构、部门的领导与部属之间。但是，一般来说，法律责任更多的是存在于公共行政主体与客体之间，是作为组织的公共行政主体或组织中相对独立的机构、部门以整体的形象承担责任。 政府的法律责任可以分为积极的法律责任和消极的法律责任积极的法律责任是指政府及其公务员积极主动地履行宪法和法律规定的义务和职责、自觉维护宪法和法律的尊严。消极的法律责任则恰恰相反，政府机关及其公务员不能保质保量地完成规定的职责，就算是完成，也是因为是惧怕谴责和惩罚而不得已而为之。依法行政是民主政府的最基本原则，政府的行为必须要在法律法规的规定范围内进行，当政府不依法履行行政职责或者违法行使职权时，必须承当相应的法律后果，接受法律的制裁和惩罚。
   4、道德责任。所谓道德责任是指公共行政组织及其公务员在行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的过程中必须遵循的道德规范与承担的道德责任。道德作为对人民社会行为的一种软约束，行政机关及其公务员如不能遵循道德的需求，就会失去统治的正当性。因而无论是专制国家还是民主国家都十分关注行政机关及其公务员的道德责任。行政学者哈特认为，政府公共行政人员应以遵循下列几项原则作为其行政道德责任的标准：重视道德、关爱公民、道德企业主义、权责并重。
   二、责任型政府的特征
   政府作为公共权力的执行者和责任的承担者，其一举一动都关系到社会生活和人民大众的方方面面和切身利益，因此要维护社会的长治久安和人民的安居乐业，建设有中国特色的责任政府就显得尤为重要，而一个负责任的政府必须同时是民主的政府、法治的政府和公平的政府。
   （一）民主的政府
   民主政治的基本原则是主权在民，当代政府作为民主国家公共行政管理的主体这一基本性质，决定了当代政府必须是民主政府。公众有权选举代表来管理国家公共事务，也有权力亲自参与管理国家公共事务，因此专制与其本质上是相悖的、不相容的。责任政府要体现的正是公共权力所有者与公共权力执行者之间的关系，也就是权力行使者必须对权力所有者负责，即政府及其公务员必须对社会公众负责。建设责任政府作为我国行政体制改革的目标，政府及其公务员就必须做到在尽力确保和达成少数人的利益和意愿的前提下，以社会上大部分人的利益为标准、以多数人的意志为标准来制定治国方略和作为自己的行为准则。
   （二）法治的政府
   法治政府之所以是责任政府的重要特征之一，是因为法律面前人人平等，法治不仅意味着政府对于公众的普遍约束和规范，同时也意味着对政府及其公务员的约束和规范，政府及其公务员从其权力的来源到权力的行使，都必须在法律、法规的规定范围之内进行。。政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使。 如果在一个社会中，法律只能发挥其惩罚和惩戒的作用，那其实是违背了制定法律的初衷，法律只是规定了政府行政管理最低限度的行为规范，法律的真正意义在于无论是政府还是个人都必须置于法律的权威之下。
   （三）公平的政府
   作为一个公平的政府是指政府肩负着维护正义和公平的使命。在处理国际事务与他国关系的问题上，要在维护本国利益的前提下，本着公平、公正的原则来扮演国家在国际社会中的角色，维护世界的和平与发展。在处理国内事务的问题上，要求政府及其公务员要做到以下几点：维护社会公平、保护弱势群体、缩小收入差距、提供社会福利等等。在处理日常工作时，理应对社会成员一视同仁，不能厚此薄彼，即要有一种超然的。、人格化的、客观公正的行为，又要处事合情合理，在不违反法律法规的前提下，适当以人性化的弹性方法处理事务。
   三、构建责任政府的理论基础
   责任政府的构建不可能一蹴而就，这是一个漫长的过程，除了需要我们在实践中要学习国外先进经验。总结实际工作的经验教训之外，还需要有一定的理论基础支撑，责任政府建设涉及的基础理论主要有主权在民理论、责权统一理论。
   （一）主权在民理论
   主权在民理论是责任政府建设最直接的理论基础，我国宪法也明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切关系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民是国家的主人，主权在民而不是在政府，所以国家的一切权力属于人民，政府及其公务员理所应当对全体人民负责，而只有在民主社会里，主权在民才有可能成为现实。要确保政府是一个民主政府，以下几点是值得我们关注的。第一，必须根据宪法和法律，确保政府的各级官员真正由公民通过自由。公正的选举产生，让人民按照法律最大限度地自由选择自己的管理者，从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表。第二，必须有一套公民约束和监督政府权力的有效机制，保证政府官员按照大多数选民的意愿办事，当政府官员违背大多数选民的利益时，公民能够按照法律和制度有效地剥夺违法的或不称职官员的权力。第三，必须逐步扩大群众的参与，保证公民对政府决策过程和议事日程的最终控制。
   （二）责权统一理论
   正如我们所知，在人类生存的任何领域，责任和权力都是辩证统一的，没有无责任的权力，也没有无权力的责任，权力与责任缺一不可。尤其是在管理学领域更是如此。一方面，权力是履行责任的前提，没有权力的保障，责任也无法履行和实现；另一方面责任是权力实现的前提，缺失责任的权力就会异化变质为执掌权力者谋取私利的工具。权力的授予必然伴随着责任的规定，有多大权力就应该有相应的责任，责任和权力是伴随而生、互相制约的。“人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力的奖惩—奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就有责任。” 如果没有责任的约束，政府的权力就会膨胀，会为很多不良社会现象的滋生提供肥沃的土壤，进而会颠倒人民与政府及其公务员之间的主仆关系，因此在责任政府建设的过程中，责任对权力的规范和制约值得我们加强关注。
四、当前我国构建责任政府的困境
毋庸置疑，经过几十年的社会主义建设，我国已经建立起了自己的责任政府体系，在责任政府的建设方面也取得了令人瞩目的成绩。但同时我们也应该看到，由于国内外环境的不断变换、时代的不断发展，许多主客观因素和条件都发生了变化，导致目前我国的责任政府建设还存在一些亟待解决的问题。
   （一）行政权责关系失衡
   多年前我国著名的改革先驱康有为就曾经说过“中国政治是无人负责的政治”，在那个时代，无人能够真正对中国的广大民众负责，人民生活在水深火热之中。新中国成立后，这种局面得到了根本的扭转，但是时至今日，大师的断言仍给我们以警示。由于旧体制的影响，我国政府权利行使过程中，责任失衡的现象仍十分严重。政府履行行政职能需要被赋予一定的权力，同时也必须承担起相应的责任，使权力与责任相符合，政府机关行使职权的过程，同时也是履行职责的过程。当前建立责任政府、平衡责权关系已取得社会普遍共识，但是，在实际操作层面中，距离建立合理责权关系的差距还很大，突出的问题是责任主体不明确，责任归属不清晰，责任追究和责任处罚过程中非程序化和非理性化的现象比较严重。
   从总体上说，责权关系的失衡主要表现在两个方面一方面一些政府官员不愿意放弃已有的权力，另一方面一些政府官员又不愿意承担本该属于自己的责任，这种“重权力、轻责任”的为官之道有其深层次的原因。第一，以空洞的集体责任方式代替对个人责任的追究；第二，以党纪、政纪等较轻的责任追究取代较重的法律或政治责任；第三，以主观的“良好愿望”或“为公”动机为由代替对消极责任追究；第四，以总结经验，吸取教训的模糊责任方式代替对具体责任的追究；第五，以教育方式代替各种形式的惩戒和处罚。 我们现在正在进行的政府体制改革迫切要求尽快根除这一现象。
   （二）全能政府造成的责任缺位较为严重
   任何时候政府只能担当其在自身能力范围内的责任，而全能政府表现为政府职能的无限延伸，权力高度集中于政府，政府包揽了一切，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，全能政府的这种属性决定了它必定是一个低效的政府。我国自改革开放以来，经过几次行政管理体制改革的实践，政府职能有所收缩，逐步由全能向有限转变。但是，就目前来看，我国政府管理越位、缺位、错位以及由此而导致的管理效益低下的现象仍然十分突出。
时代发展的变化要求提升政府的管理能力，实现政府由全能型向有限型的转变，同时加强市民社会的自我管理能力，实现社会的自我服务、自我治理、自我完善的能力。传统体制下的政府责任缺位主要源于两个方面：一是传统的以政府为本的行政过分强调政府的至高无上和无限代表性，这样传统体制下的政府必然对社会需求保持一种麻木状态，漠视社会公众的回应性要求；二是传统体制国内的政府在形式上把自己塑造成全能政府形象，但实际上政府的能力总是有限的。因为“政府行政范围不能事先由政府单方面决定，而必须取决于社会自治的范围和市场原理及其作用的程度”， 并且人类关于自然和自身的知识也永远是相对的、有限的、发展的，因此政府作为由人组成的决策和执行团体，它能力必然也是有限的。另外，政府本身存在着自利性，即存在寻求自身利益的冲动。
   （三）当前监督机制不够完善
   缺少监督的权力最容易导致腐败，孟德斯鸠就曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是万古不易的一条经验。从表面看，我国对政府监督的途径非常之多，除了在行政监督中处于最高地位的权力机关的监督，还有群众监督和舆论监督等。但是从实际结果上看，却不尽如人意，监督的结果常常给人以搞形式主义的印象，这也是政府责任实现中缺位错位，政府行政管理过程中出现一系列问题总不能很好解决的重要原因之一。主要表现在：
   1、行政监督渠道不通畅，监督效能较低。一方面因为目前我国的行政监督方式还较为陈旧，尚未建立起完善的现代化的监督网络体系；另一方面政府内部一些公务员素质不高，没有很好的理解行政监督的本意和体会其积极作用，从思想上还比较排斥行政监督的执行，因此经常会出现与行政监督人员互相利用、互相包庇等不良现象，严重影响了监督工作的顺利进行。
   2、当前我国行政监督更偏重于惩罚性的事后监督，对于预防性的事前监督和过程性的事中监督并没有给予足够的重视。这一问题也引起了很多专家学者的关注，由于传统监督观念的影响和多年来事后监督的惯性，使得我国行政监督一直以来都偏向于事后监督，而大大忽略了行政行为的事前和事中监督，导致了我国行政监督的单一性。
  3、对行政监督者的监督制约措施不到位。行政监督者作为政府及其公务员的监督人员，掌握着对行政权的监督权力，但是由于当前我国行政权力和监督权力没有科学、合理的职权界限，两者之间的分工和制约并不完善也没有科学的职权的界定划分，因此行政机构和监督机构之间并没有明确的职权范围，就很容易导致行政监督机关权力的误用和滥用。十七大报告也指出“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”
   （四）政府行政运作法治化程度不高
   长期以来我们的行政管理基本上是以人治为主，行政机关及其公务员行使职权所遵循的主要是政策性文件，或以行政领导人的指示、命令办事，缺乏规范行政行为、行政责任和行政救济的基本法律。十一届三中全会以后，我国政府加强了社会主义法制建设，依法行政的原则在中国逐渐形成并最终确立。但是，当前依然有几方面的问题依然困扰着我国的依法行政：第一，在建国以前我国是缺乏法治传统的国家，“人治”观念根深蒂固，这同时也是管理国家的主要方式，影响了人们的思想，并且留下了轻视法律的后遗症；第二，相对于目前的行政管理来说，当前我国缺乏系统性立法，在司法上难以确保公正独立，行政立法略显缓慢、滞后，许多领域的法律空白，一些政策也存在不合理之处，这给依法行政也带来困难，也给违法者可乘之机；第三，行政执法中存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至有误用、滥用职权和执法犯法、知法犯法、行政腐败等现象发生，严重影响了损害了法律的尊严，败坏了党风政风；第四，行政执法人员的个人素质、文化水平和业务能力层次不齐，影响了行政执法的效率和水平；第五，我国监督检查机关和社会监督组织对各级政府及其公务员监督力度不够，政府行政机关和监督机关行政职能划分不明确、行政职责交叉导致监督缺乏独立性和权威性。
   五、社会主义和谐社会视野下构建责任型政府的改善路径
   党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务，这是对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。是我党执政理念和实践的升华，是中国特色社会主义理论和实践的丰富和发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
那么怎样才能保证公共行政在构建社会主义和谐社会的过程中面临多种责任冲突和利益诱导的环境下仍对公共事务采取负责的行为呢？在公共行政学发展的历史上，多位学者对于这个问题提出了两种可供选择的途径，那就是两种控制观点——内部控制和外部控制。可以这么说，要使政府负责的所有方法和途径都可以归结到这两种控制中来。
   （一）外部控制
  外部控制是源于政府及政府雇员自身之外的组织和个人对其进行控制，从而使政府和行政人员如何正 确履行自己的职责和行使公共权力受到制度化的政策指导。这种外部控制最常见的做法是完善责任制度体系、更新组织运行机制、加强伦理立法，以更严格的机制监管和约束行政机关和行政人员，使之合乎规范地处理问题，防止责任失范。
   1、加强行政责任制度建设，完善责任制度体系 建立责任政府，就必须把依法行政落到实处。一方面各级国家行政机关及其工作人员必须依照宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家社会事务依法进行有效的管理活动，而不是按照领导和长官意志行使政府权力。另一方面，通过法制对行政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生，矫正违法的行政行为。
   首先，要加强权力监督机制建设，建立健全制约机制。完善行政责任制度体系，就是将政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份所要承担的责任制度化和法律化，并形成统一的体系。其次，应该建立政府责任履行情况的绩效考评体系。政府及公务员履行责任是通过政府行为、公务行为实现的，而责任政府的建立离不开人民对政府及公务员履行职责情况的考察和评价。第三，健全官员行政问责机制。首先必须确立明确的责任归属原则。这种问责“不仅是在行政行为有明显的过失并带来了实际的损害结果时才追究责任，而且是看行政机关及其工作人员是否履行了注意的义务。以注意义务为内容的责任归属原则，依据科学对行为可能带来不良后果的预测，要求行政机关及其公务人员在行政行为中要注意行为的正确选择(包括以规范作为行为正确选择的保证)，在事先注意的基础上采取有效的行动追求最佳的行为结果，并采取预防措施防止不良后果的发生(这通常是符合行为程序规范的行为)。”
   2、推进行政体制改革，实现管制行政向服务行政的转变。这个转变的理论基础来源于新公共服务理论。新公共服务理论是由美国的罗伯特•B•登哈特教授提出的，它指的是关于在公共行政中以公民为中心的治理系统的一套理论。在传统行政体制中，政府通过等级隶属的行政权力和行政命令来实现对整个社会的高度控制。在公共行政过程中，虽然确立了政府为人民服务的根本宗旨，但是政府在提供服务时，处于一种“恩赐者”的位置，服务的内容和方式都是由政府自上而下计划配置，公众没有就自身利益向政府提出要求的权力，也难以对政府的服务质量提出质疑，从而使政府的最终责任--对公民负责处于弱化的地位。而且在这种公共行政管理模式下，政府的目标仅仅在于重视生产效率而忽视了对人的尊重。虽然这样可能也会取得一些成果，但是却培养不出具有责任心、献身精神和公民意识的行政人员和公民。
   3、改革“全能政府”，实行有限行政 “全能政府”的特点是政府对所有的国家事务、社会公共事务和各种经济活动实行统一的管理，政府负责所有社会产品的提供，所有的个人、组织、团体都被纳入政府的统一权力控制之下。它会导致国家与政府的意志、利益高高凌驾于人民与社会的利益之上。而有限政府是相对于“全能政府”而言的，它的基本内容有：“(1)政府职能有限，政府职须严格限定在公共领域，主要是维护社会公正、市场秩序和提供科教导向，是政府职能在弥补市场失灵范围内的不同配置。(2)政府权力有限，政府权力源于个人权利的让渡，政府有保护产权、维护秩序、仲裁纠纷、促进公平和保护弱势群体的权力，政府在任何时候都不可侵犯个人的基本权利。(3)政府规模有限，现代政府管理要求决策科学化，政府要实现从人力密集型向科技密集型转变，有限政府应是一个机构简洁、人员精干和办事高效的‘小政府’。(4)政府责任有限，人们在享有自由和权利的同时，必须承担相应的风险和责任，政府保障公民的基本权利，但不承担维护公民生存和发展的无限责任。” 这对于政府职能的转变、构建和谐社会具有重要的作用。
   （二）内部控制
   在现代复杂的政府体系之中，任何完善的外部控制机制都不可能包揽公共行政过程的各个领域和环节，在更多的时候，必须依靠公务员自身内在的伦理道德准则进行抉择。因此，我们在完善行政责任的实现机制的同时，还必须加强内部控制，并与外部控制相补充，提高公务员的责任意识。
   1、加强行政职业道德教育，提升公共行政人员的责任意识。社会上的每个职业都有应当共同遵守的规定和道德准则。行政职业道德是在行政领域中所应该遵守的一种价值追求和道德体系，它在整个责任制度体系中处于主导和核心地位，它可以为责任制度建设提供精神动力和思想保证。只有当许多内在的责任意识在现实中作为一种实在力量与失职、违法行为相抗衡时，行政责任的规范才能充分发挥作用。
   2、提高行政人员的整体素质。
   毛主席说：政治路线确定后，干部就是决定的因素。一支能够开拓进取、勇于负责、深入实际、廉洁奉公的高素质的公务员队伍，在相当意义上决定着国家和民族的前途命运。因此，我们应努力提高公务员的素质，特别是提高公务员的思想政治素质、科学文化素质。必须通过培养造就一支适应社会主义现代化建设和人民满意的公务员队伍。首先要强化思想政治素质。面对目前国际国内的新情况、新问题，公务员必须具有清醒的政治意识和大局观念，要忠诚于马克思主义，坚持共产主义的理想信念不动摇。在政治上、思想上始终与党中央保持高度一致，在大是大非面前旗帜鲜明。其次，要增强科学文化素质。既要认真学习马列主义、毛泽东思想等基本理论知识，又要学习哲学、政治学、经济学等专业知识。第三，转变行为方式，提高依法行政的能力。第四，提高工作创新能力。胡锦涛总书记指出“实践永无止境，创新永无止境”，我们公务员要随着环境的变化不断在实践中提高自身的创新能力。

   随着现代民主政治的发展，建设责任政府已成为各民主国家政府的基本价值取向。构建责任型政府，对于推进政治、经济体制改革，扩大社会主义民主，全面建设和谐社会，实现党在新时期的各项目标都具有非常积极的意义和重要作用。

maobu

http://www.ada.gov.cn/xxyd/2007-10/28/content_77213.htm

楼主解释一下。