论行政执法中自由裁量权的合理运用

lawman2009

摘要：从分析现代质量技术监督行政执法中必不可少的权限—行政自由裁量权问题着手，阐明了行政自由裁量权既是提高行政效率之必需，但滥用行政自由裁量权的危害也是不争之实，要实现行政法治，必须对行政自由裁量权加以有效地监控。因此，结合当前质量技术监督行政执法过程中自由裁量权行使存在的问题及产生的原因，提出在行政执法过程中通过各种途径对行政自由裁量权实施全方位的规范、监督以确保行政自由裁量权在法治的轨道上被合理运用。
关键词：行政执法 自由裁量权 行政法治

   一、行政自由裁量权的概述
  （一）行政自由裁量权的概念
  我国有80%的法律和行政法规是由行政机关来执行的。行政执法行为包括:行政处罚、行政许可、行政监督检查、行政强制执行等等，这些具体行政行为在实践中大多体现为自由裁量的行政行为。具体来说，行政自由裁量权是指行政主体在法定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨， 自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力。
在质量技术监督行政执法中，自由裁量权是指质量技术监督部门在行政执法过程中，依据法律法规规章对有关违法行为进行处罚时，可以根据具体情况，在法律规定的范围内，对是否处罚以及处罚的方式、幅度等作出合理选择的权利。
  （二）行政自由裁量权的由来
  行政自由裁量权的存在是现代行政的必然要求。现代社会的飞速发展，行政范围不断扩大，客观上要求行政主体发挥能动作用，提高行政效率，满足社会需要。然而由于立法行为对社会关系变化反应的滞后性，国家通常以授予行政机关相应的权力来应对新的社会问题对行政管理活动所提出的挑战。因此，行政自由裁量权的存在是现代行政法治的必然结果。现实的复杂性和立法的局限性决定了行政自由裁量权的存在是必然的，并最终构成了现代行政权的核心，成为真正的、实质性的行政权力。
  （三）行政自由裁量权的分类
  根据现行行政法律、法规的规定，可将行政执法活动中的自由裁量权归纳为以下几种:
   1、选择行为方式的自由裁量权。即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。.例如，《中华人民共和国计量法》第26条规定:“属于强制检定的计量器具，未按照规定申请检定或者检定不合格继续使用的，责令停止使用，可以并处罚款。”也就是说，质量技术监督部门在处理方式上，可以罚款也可以不罚款，“可以”的语义包含了允许作为或不作为。
  2、在行政处罚幅度内的自由裁量权。即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚”：也就是说，可以选择从轻处罚，也可以选择减轻处罚。
  3 、作出具体行政行为时限的自由裁量权。有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
  4、对事实性质认定的自由裁量权。即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《中华人民共和国产品质量法》第17条第2款规定:“监督抽查的产品有严重质量问题的依照本法第五章的有关规定处罚。”这里的“产品有严重质量问题”的事实性质认定，法律规定中没有相应的客观衡量标准，行政机关对“有严重质量问题”性质的认定有一定的自由裁量权。
  5、对情节轻重认定的自由裁重权。我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
  6、决定是否执行的自由裁量权。即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
  （四）加强对行政执法中的自由裁量权研究的意义
  深入研究行政自由裁量权问题，规范行政自由裁量权的行使，不仅对于行政机关实现由“管理型”向“服务型”转变具有积极的推动作用，而且可以促进行政执法机关提高行政执法水平，提高行政效率，规范行政执法行为，遏制行政腐败，促进行政机关廉政建设，确保行政主体依法行政，进而实现行政法治。
   二、行政自由裁量权的行使
   （一）行政自由裁量权行使的原则
   行政自由裁量权的行使除了必须遵循合法性原则、合理性原则等行政执法活动的普遍原则外，还必须遵循自身特有的一些运行原则，这样才能保证行政自由裁量权的正确行使，行政自由裁量权的行使规则主要分为实体原则和程序原则两个方面。
  1、行政自由裁量权行使的实体原则
行政自由裁量权行使的实体原则是指行政主体在行使自由裁量权的过程中判断、选择和决定自己的行为模式的客观标准，是行政主体斟酌具体行政行为适当性的理性尺度。在我国，行政自由裁量权行使的实体原则主要有以下几项原则:
   （1）公共利益至上原则。在当代社会，行政权存在的基础是社会公共利益的需要，维护公共利益是现代行政的基本价值追求。因此，行政主体行使自由裁量权必须遵循公共利益至上原则，必须以是否为公共利益所需要，是否有利于促进公共利益的实现作为是否行使自由裁量权以及如何行使自由裁量权的根本标准；突出表现为当公共利益与私人利益发生矛盾时，行政主体应贯彻公共利益优先原则，只有这样才能保证行政权力的效能和效率，才能最终促进私人利益的实现和满足。
  （2）比例原则。比例原则要求行政主体行使自由裁量权时要做到行政自由裁量的具体手段和裁量的具体目的相协调、相适应。具体说来，行政主体在行使自由裁量权时，首先要正确地确定行政的具体目的;其次要恰当地选择达到这一目的的具体手段。所谓恰当，即比例协调，手段既能达到目的，又不产生目的之外的侵害结果。有两种情形为“不恰当”:一是手段不足，即所用手段不足以达到目的。二是手段过量，即手段超过了目的要求，产生了不必要的后果。
  （3）平等原则。平等原则要求行政主体行使自由裁量权时，平等对待行政相对人，不得以事实和法律原则以外的因素而岐视或优待某些人。
  （4）行政诚信原则。行政诚信原则要求行政主体在行使自由裁量权时做到:对行政相对人诚实无欺，不得恃权无忌，出尔反尔;尊重客观，并充分考虑客观事由对行政决定的公正性和适当性的影响;尊重社会普遍的道德规范和公理，并不得违背这些道德规范和公理对行政相对人强其所难:在不违背公共利益的前提下尽可能保护行政相对人的私人利益，即权力的行使必须出于善意。
  2、行政自由裁量权行使的程序原则
  行政自由裁量权行使的程序原则，实质上是对行政主体行使自由裁量权在程序上的限制，实体原则作为行政主体自由裁量权行使的适当性的客观标准，只依靠行政主体主观把握是不行的，必须制定严格的程序规则来保证这些标准的执行，通过公正的程序来最终达到实体的公正。从一定意义上讲，程序原则体现了实体规则的要求，并保证实体原则的真正实现，借鉴他国的有益经验结合我国实际应该为行政自由裁量权的行使设定以下规则:
   （1）明确标准。根据这一规则，在法律授予行政主体自由裁量权以后，如果这种权力将大量地、反复地行使，有关机关要通过行政法规、规章或其它形式明确一个大致的权力行使标准，这样就会使自由裁量权受到限制，就会使态意自由裁量行为尽可能地减少。这种标准不是绝对的，行政主体违反既定的标准或行政先例也未必不可。但对违反既定的标准或先例的自由裁量行为要加以特别的说明。
  （2）指出事实根据。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权作出行政决定时，必须指出事实根据，没有事实根据，不得作出危及行政相对人权益的决定。弄清事实是行政主体作出决定的前提，先调查后决定是行政活动的基本程序要求。因为在自由裁量权领域，行政机关面对的选择余地、选择空间本来就较大，如果再不说明任何事实根据，那么自由裁量权只能是一种态意甚至暴虐的权力。
  （3）说明理由。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权时，必须说明作出决定的一般理由和特殊理由。一般理由是指根据事实和法律原则，按照常识和公理可以说明和解释决定适当性的理由;特殊理由是指基于事实本身的特殊性，可以用来作为说明和解释何以作出违背行政先例决定的理由。说明理由可以清楚地显示出作出行政决定的判断和推理过程，而通过这些判断和推理过程，人们便可以明确地对行政裁量的适当性作出评价。
  （4）听取行政相对人的意见。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权时并可能做出对行政相对人不利的决定时，必须保证相对人有发表自己意见的机会。贯彻这一规则的具体行政程序，主要包括先知程序和听证程序。
  （5）行政公开。这一规则要求行政主体非有法定保密理由，行政自由裁量权的过程应向当事人和社会公众公开。
  （二）当前行政自由裁量权行使过程中存在的问题
  现阶段在我国行政执法过程中滥用行政自由裁量权的行为主要表现为以下几个方面:
   1、超越自由裁量权限。
行政主体在实施自由裁量权时，超越了法律规定的职权范围，没有在法定的幅度和范围内行使自由裁量权，这种行为构成了行政违法。
  2、行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。
由于行政人自身条件的局限性，诸如对法律理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影响，在行使行政自由裁量权时，往往会发生畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权运用中严重失衡，从而导致行政自由裁量权的滥用和误用，使行政相对人的权益遭受损失和侵害。
  3、自由裁量权在具体行政行为中前后不一。
一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发，以及从考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素出发，从自己本身的好恶出发，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体处理结果。更有甚者，个别行政执法人员根据受贿钱财的多寡，敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节作出截然不同的处理结果、处理意见，明目张胆地践踏国家法律，滥用行政自由裁量权。
  4、推诱拖延履行法定职责，消极不作为。
违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为却时有发生，这种行为也是对行政自由裁量权的滥用。
  （三）行政自由裁量权在执法过程中行使存在问题的原因
  1、宽泛的立法授权的原因
  由于我国的法律规范尤其是行政法律规范中弹性条款过多，可操作性较差，己成为目前立法领域十分突出的问题，对自由裁量权的实施范围和幅度细化不够，自由裁量的最低起点和最高限点间的可自由选择幅度太大，有的甚至无具体的标准可循，这一点在行政处罚的自由裁量权上尤为突出。行政立法领域中这种现象的存在导致了行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的、过大的自由裁量权是很多滥用职权现象，权力腐败现象发生的深刻原因。
  2、行政执法人员自身素质原因
  行政执法人员的自身素质不高也是造成行政自由裁量权行使问题的主要原因。在行政执法的实践中，有很多因素影响行政执法人员自由裁量权正确行使，例如:行政执法人员的“官管民”观念、思想政治素质、行政伦理素养和业务工作能力水平，以及办案经验、人生经历、性格、情绪以及外界干扰等。如果没有很高的思想政治觉悟、很强的道德法制观念、广博的科学文化知识等作为强有力的保障，行政执法人员在行政自由裁量权的具体运用中，难免会受各种内在或外在因素的影响，自主或不自主地掺杂进个人的主观好恶甚至私心杂念，从而影响自由裁量权的合理运用。
  3、行政执法环境原因
  行政执法环境复杂多变，使行政执法活动呈现出多样性和复杂性，加大了行政执法的难度。行政执法人员要在纷繁复杂的社会生活中完全正确地运用自由裁量权，确保自由裁量行为都合法合理、不偏不倚，是相当困难的。建立法治社会，确保政府依法行政，改变人情风盛行的社会风气以创造良好的执法环境是当务之急。
  4 、缺乏有效的监督制约机制
  目前，我国对行政权力的监督制约已形成内外、上下结合的体系，然而在行政执法实践中存在滥用行政自由裁量权的现象以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。权力缺乏监督必然产生腐败。行政机关在法定权限范围内的行政执法权在受国家法律保护的同时必须接受监督制约。但目前监督力度不够。为某些行政执法权的滥用甚至行政执法人员违法违纪现象的发生造成了可乘之机。
  三、规范行政执法过程中自由裁量权有效行使的具体对策
  行政自由裁量权是行政权的一种，这种权力的运行是提高行政效率的必要条件，同时这种权力的运行也会产生负面效应，为了预防和控制负面效应的出现，必须对行政自由裁量权进行有效控制，以确保其合理运行。
  （一）限制行政自由裁量权行使应遵循的原则
  1、实体原则
  行政自由裁量权行使的实体原则是指行政主体在行使自由裁量权的过程中判断、选择和决定自己的行为模式的客观标准，是行政主体斟酌具体行政行为适当性的理性尺度。在我国，行政自由裁量权行使的实体原则主要有如下几项:
   （1）平等对待原则
  平等原则在行政执法中具体表现为平等对待原则，是行政主体针对多个相对人实施行政自由裁量行为时应遵循的规则。平等对待原则要求行政主体行使行政自由裁量权时，平等对待行政相对人，不得以事实和法律原则以外的因素而岐视或优待某些人。具体来讲，行政主体首先要做到在认定事实上人人平等对待，即在事实的性质、情节、后果的确定上要求体现人人平等，不能因行政相对人的特殊身份、地位或与自己的特殊利害关系而有所区别。其次，还要求行政主体在适用法律上贯彻人人平等的原则，不得因与行政相对人的特别关系而故意规避、曲解、误用法律和法律原则。再次，这一原则还要求行政主体在行使自由裁量权时要保持标准的相对稳定性和连续性，对同一类事件的认定和处理要有一个相对统一的标准，不能无故地朝令夕改，反复无常，使不同事件的当事人受到不同对待。
  （2）行政诚信原则
  行政诚信原则要求行政主体在行使自由裁量权时做到:
   其一，对行政相对人诚实无欺，不得恃权无忌，出尔反尔；其二，尊重客观，并充分考虑客观事由对行政决定的公正性和适当性的影响； 其三，尊重社会普遍的道德规范和公理，并不得违背这些道德规范和公理对行政相对人强其所难；其四，在不违背公共利益的前提下尽可能保护行政相对人的私人利益，即权力的行使必须出于善意。
   （3）比例原则
   比例原则又称为相持性原则，是指行政主体对行政相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政执法目的的价值，两者之间必须符合比例或相称。比例原则要求行政主体行使自由裁量权时要做到行政自由裁量的具体手段和裁量的具体目的相协调、相适应。具体说来，行政主体在行使自由裁量权时，首先要正确地确定行政执法的具体目的;其次要恰当地选择达到这一目的的具体手段。所谓恰当，即比例协调，手段既能达到目的，又不产生目的之外的副作用。有两种情形为不恰当，一是手段不足以达到目的。二是手段超过了目的要求，产生了不好的副作用。
   （4）行政合理性原则
   行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。行政合理性原则要求行政主体在运用自由裁量权时应当注意：第一，行政行为必须符合法律的目的和宗旨；第二，行政行为必须出于正当、合理的动机：第三，行政行为必须考虑相关因素，并且不得考虑不相关因素;
   2、程序原则
  行政自由裁量权行使的程序原则，实质上是对行政主体行使自由裁量权在程序上的限制，实体原则作为行政主体自由裁量权行使的适当性的客观标准，只依靠行政主体主观把握是不行的，必须制定严格的程序原则来保证这些标准的执行，通过公正的程序来最终达到实体的公正。从一定意义上讲，程序原则体现了实体原则的要求，并保证实体原则的真正实现，借鉴他国的有益经验结合我国行政实践应该为行政自由裁量权的行使设定以下程序原则:
    （1）明确标准
  根据这一原则，在法律授予行政主体自由裁量权以后，有关机关要通过行政法规、规章或其他形式明确一个大致的执法标准，这样就会使自由裁量权受到限制，就会尽可能地减少态意自由裁量行为。这种标准不是绝对的，行政主体违反既定的标准或行政先例也未必不可。但对违反既定的标准或先例的自由裁量行为要加以特别的说明。
  （2）指出事实根据
  先调查核实后决定是行政执法的基本程序要求。这一原则要求行政主体在行使自由裁量权作出行政决定时，必须指出事实根据，没有事实根据，不得作出危及行政相对人权益的决定。弄清事实是行政主体作出决定的前提，也就是要有切实支持事实的可定案证据，也就是我们通常所说的“以事实为根据，以法律为准绳”。
   （3）说明理由
   这一原则要求行政主体在行使自由裁量权时，必须说明作出决定的一般理由和特殊理由。一般理由是指根据事实和法律原则，按照常识和公理可以说明和解释决定适当性的理由:特殊理由是指基于事实本身的特殊性，可以用来说明和解释违背行政先例的决定何以适当的理由。说明理由可以清楚地显示出作出行政决定的判断和推理过程，而通过这些判断和推理过程，人们便可以明确地对行政自由裁量的适当性作出评价。具体到自由裁量行为，行政机关必须要明确告知以下事项:其一，告知需要行使自由裁量权的情形。其二，告知对于利害得失权衡的情形以及按照具体情况而衡量一切公共利益或私人利益时所考虑的因素。例如:质量监督部门告知当事人其质量违法行为的严重程度，威胁市民的身体健康状况等等。其三，告知该行政行为所依据的事实和证据。
其四，告知行政机关所依据的法律。
  （4）听取行政相对人的意见
  听取行政相对人的意见是一种行政程序参与权。这一原则要求行政主体在行使自由裁量权并可能做出对行政相对人不利的决定时，必须保证相对人有发表自己意见的机会。具体讲，这一规定包含三项内容;第一，行政相对人有在合理时间以前得到通知的权利;第二，了解行政机关的论点和事实依据及法律依据的权利;第三，为自己辩护的权利。
  （二）控制行政执法过程中行政自由裁量权的具体途径
  1、加强对行政执法的监督
  行政执法监督，一是监督行政主体积极行使其权力，二是监督行政主体合理使用其权力。行政执法监督体制进一步走向完备，有利于防止行政主体违背国家法律的目的滥用职权，损害行政法治原则和国家法律制度，有利于保障公共利益的最终合法、合理实现；行政执法监督体制进一步走向完备，也有利于防止公民、法人和其他行政相对人受到行政主体违法或者不当行政行为的侵害，并对已受到的侵害加以制止、纠正和救助，有利于更好地保护行政相对入的合法权益。为此，应采取以下主要措施:（1）加强和完善行政执法监督体系，使之走上法制化的轨道。（2）加大立法监督的力度，将组织行政执法检查、办理公民来信来访和申诉、人大代表提案、质询、视察等监督形式制度化，实现集中监督和日常监督相结合，并做到日常监督经常化。（3）增强行政机关行政执法的透明度，广泛实行行政执法公开制度，自觉接受人民群众监督。（4）行政机关应切实将内部监督落到实处，使内部监督做到规范化、制度化。
  2、建立健全行政执法责任制
  行政执法责任制是指依据宪法、地方组织法而产生的，行政机关内部就法定职责履行情况进行层级监督的机制。它是各级行政机关将其法定职权作为职责，把对外承担的法定职责确立为内部考核目标，在科学定责的前提下，层层分解，落实到行政机关的各个机构和工作人员，再通过经常性的考核，监督其权力行使，评估其行政执法的效率和水平，并以责任追究为突破口，解决权力制约问题。行政执法责任制的本质，是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。（1）通过进一步分解量化行政职权，规范行政主体行使自由裁量权的权限和职责。（2）以责任制约权力，建立行政执法责任体系。（3）强调责任追究，建立违法或者不当行使权力的责任追究制度。（4）突出职责履行效果实行执法评议考核制度。（5）推行政务公开，建立行政执法公示制。（6）实行行政执法资格和行政执法证件管理制度。
  3、建立行政判例既定制度
  为防止不一致的自由裁量，在一定范围和程度内统一行政裁决的方式和内容，可建立起行政判例参照制度，以避免出现太多的时间和地区差异。行政机关通过自身搜集、总结、归类、汇编，形成一定范围的内部规则，完善行政裁决的文书。诚然，参照井非依据，并不妨碍执法人员在说明特殊理由的前提下做出例外的裁量。
  4 、提高行政执法人员素质
  随着行政法制的不断完善，行政人员的行政执法水平也有了很大的进步，但行政执法人员素质与时代的要求还有一定的距离。因此，加强行政执法队伍建设，提高执法水平，是当前比较艰巨的一项任务。由于新时期面临着新要求、新任务，一方面行政执法人员要树立正确的人生观和世界观，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻落实党的十七大精神，进一步加强职业道德教育，提高执法人员自身修养素质；另一方面，行政机关要加紧通过各种渠道对行政执法人员进行培训，对那些不再适宜从事行政执法工作的人要坚决调出，使得行政队伍廉正而富有效率。同时，要进一步完善以行政执法巡查制度、责任追究制度、检查监督制度、行政人员考核、奖惩办法为主要内容的行政监察制度，要严肃纪律，强化监督，认真做好行政复议、诉讼等事宜，建立起行政部门的内部管理机制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉洁、文明、高效、政府满意、群众欢迎的新世纪行政执法队伍。
  四、结论：随着依法治国方略的实施，要求行政执法机关及其工作人员必须严格依法行政。依法行政制度的建立，标志着“人治政府”时代的结束，代表着法治政府的开始。没有对行政权的规范和制约，就既不可能实现国家法治和社会法治，也不可能建立现代经济体制。而行政自由裁量行为广泛存在于行政执法领域，要真正实现依法行政，就必须有效地规范、监督、审查行政主体对行政自由裁量权的行使。行政自由裁量权的合理运用，除了 在执法过程中进行规范和监督外，还需要在立法、司法等多方面来实施全方位的规范和监督。