统计行政执法中正当程序观

lawman2009

我们通常意义上的统计行政执法程序是由法律法规规定的统计行政执法主体及其工作人员在实施统计行政执法行为时所必须遵循的步骤、方法、时限、顺序以及采取的手段、实施范围和对象的总称。“正当程序”就意味着统计行政执法必须符合最低限度的程序公正标准。在此拟通过对当前统计行政执法程序存在问题及产生原因的分析，来阐述正当程序在统计行政执法中的重要性，提出构筑统计行政执法正当程序模式的设想。
   一、当前统计行政执法程序存在问题及产生原因分析
  从现有的统计执法实践看，随着统计法律制度的不断完善及统计执法人员业务素质的不断提高，统计行政执法在实体上有了较大改观，但受传统的“重实体轻程序”观念的影响，统计部门在行政执法程序上仍存在一些不容忽视的问题，因执法程序不当导致行政执法侵权而引发的统计行政诉讼案时有发生。主要表现在：先调查、后立案；执法时工作人员不亮明身份，没有出示执法证件；未向行政管理相对人履行告知义务或事后告知；法律文书的运用和填写不规范，或签发不符合法定程序，本该由本人签名的随意由他人代签；未遵守法定的时效要求等等。分析上述统计行政执法程序违法或不当的原因，笔者认为，一是现行统计行政执法程序法律制度不够完善。目前我国尚未制定统一的行政程序法典，关于统计行政执法程序的规定散见于有关行政管理的各种法律、法规和规章中，例如《行政处罚法》、国家统计局《统计执法检查规定》、各省市行政执法程序规定、行政处罚听证规则中都有相关的法律条文，有些省市也制定了专门的统计行政执法程序，例如《安徽省统计行政执法程序》，虽然这些法律法规在一定程度上为统计行政执法程序提供了法律依据，但仍然缺乏全国统一的、可操作性强的统计行政执法程序规定。二是受传统“重实体轻程序”消极意识的影响。长期以来，我国占主导地位的法学理论对于法律程序的价值问题基本上坚持了程序工具主义的观点，即将程序法仅仅视为实施实体法的手段或工具，认为程序法只是实体法的从法、助法，导致较大部分的统计行政执法人员程序意识淡薄，认为办案只要抓住相对人违法事实即可，至于立案、调查、出示证件、收集证据、调查笔录、处罚决定、交付送达和听证等程序问题，都是无关紧要的枝叶，可以随意简化甚至忽略不计，在相当程度上侵害了相对人的合法权益，损害了统计行政执法机关的声誉。三是统计执法人员的素质参差不齐。我国统计行政执法起步较晚，统计执法体制建设滞后，统计执法人员在熟悉法律、精通业务、文化知识、处事能力方面整体素质存在差异，容易导致执法程序不当或违法。
  二、正当程序在统计行政执法中的重要性
  正当程序源于英国古老的“自然公正原则”。自然公正原则原是司法领域中的原则，随着19世纪大量行政机构的产生，自然公正原则越来越多地被移用到行政性案件。英国学者韦德说过：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”。在当今发达国家，正当程序的运用范围已不限于司法和行政领域，它的基本要求正向社会其他领域不断延伸。近20年来，正当程序被引入国内，并成为我国行政法的一项基本原则，它要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。那么统计行政执法程序不当或违法会造成什么样的法律后果呢？从这个问题的分析中我们可以得出正当程序在统计行政执法中的重要性。在《行政复议法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》这三部行政法律中都有相关规定：《行政复议法》第28条规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；《行政诉讼法》第54条明确将具体行政行为是否符合法定程序作为衡量其行为是否合法的标准之一，违反法定程序的后果就是法院会判决撤销或者部分撤消该具体行政行为。《行政处罚法》第3条第2款也规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《行政处罚法》还规定：对“违反法定程序”的行政机关，由上级机关或者有关部门责令改正，并可以对有关人员依法给予行政处分。
  总的来说，统计行政执法程序违法或不当，不仅仅会导致执法行为被撤销、变更或者确认违法，相关人员还有可能受到行政处分，如果进入司法程序，行政机关还要承担败诉的责任。尽管法律规定对行政机关改正或者重新作出具体行政行为留有空间，但是，程序违法会直接影响统计行政机关及执法人员的执法形象，也会影响相对人对案件处理结果的认可程度。
因此，在统计行政执法中遵循正当程序，具有十分重要的现实意义。具体而言表现在：一是有利于规范和促进统计行政执法权的合法合理行使，防止统计行政执法主体失职、越权和滥用职权，提高统计执法效率，促进统计法治，使公共利益与私人利益得以同时合理实现；二是有利于提高统计行政相对人的法律地位，为其实现合法权益提供程序保障。
  正如一句著名法谚所说，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。所以构筑统计行政执法正当程序，首先应当满足形式公正的要求，要使普通大众能从外观上感觉到公正；其次，程序作为过程与方式，其蕴含的正义、效率和当事人本位所体现的民主等丰富的功能性价值标准要突出。因此，应当树立统计行政执法正当程序观，即统计行政执法必须符合的最低程序公正标准。