行政执法的现状及改进

lawman2009

一、当前行政执法工作中存在的问题
  行政执法是建设社会主义法治国家重要组成部分，是法律实施的重要环节。在我国，约有80%的法律、90%的地方性法规和全部的行政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的。而行政行政执法水平的高低，直接关系到人民群众的切身利益，关系到法定权益的实际化。然而，我国现阶段行政执法工作但问题依然比较突出，主要表现在以下方面：
  （一）多头执法时有发生
  多头执法仍是当前行政执法领域中的一大顽症。这不仅严重浪费执法力量，遇有执法机关之间意见不统一时，还常常出现相互“打架”的现象，造成执法效果上的相互抵消，使管理相对人无所适从，行政效率降低，损害行政执法机关的形象。多个执法机关在执法权限上相互交叉。一是对有利可图的，视为“执法资源”，互相争抢执法权力，毫不相让，造成执法中的“密集地带”。即使甲机关已经处理过的，乙机关也一定要进行处理，如果管理相对人不接受，就会受到处罚。二是对无利可图的，则“踢皮球”，相互披皮，你推我，我推你，都不作为，造成执法中的“真空地带”，管理相对人的事情无人办理。
  （二）滥用职权现象严重
  行政职权是法律赋予行政执法机关和执法人员的权力，同时也是必须依法履行的职责，而有的执法人员却把它看成是法律赋予他们的特权，在行政执法过程中滥用职权。
  1、滥用行政自由裁量权，执法行为随意性大。适当的行政自由裁量权，体现了行政合理性原则精神。但是少数执法人员执法时，不是依据法律法规的原则，而是根据其个人意愿、好恶进行执法。执法时不该罚的罚，该罚的却不罚，该轻罚的重罚，该重罚的却轻罚，严重背离“执法必严、违法必究”的法制原则。有的任意迟延作为或不作为，使管理相对人遭受不同程度的损失。有的对同样的情况作出不同的处理，对不同的情况却又作出同样的处理，使行政执法失去了应有的公平性。如在市场流通领域，对外地的产品鸡蛋里挑骨头，设置种种障碍，而对本地同样的产品则睁一只眼闭一只眼，放之任之。
  2、滥用行政执法手段，粗暴执法。有的执法人员执法时态度粗暴，执法用语不文明，动辄“掀摊子、封店子、下单子（罚单）”，对管理相对人横加刁难，肆意践踏他们的财物，甚至非法使用执法器械，有的执法时不分青红皂白，首先就扣押、没收财物或有关证照，引起群众不满。
  （三）越权执法较为普遍
  超越职责权限范围进行所谓的执法不论是否侵犯了管理相对人的合法权益，都是违法执法，是错误的。在执法实践中，越权执法问题比较普遍。
  1、横向越权。一是超越部门权限，实施其他部门的执法权。由于立法上对一些部门之间的执法权限划分得不是很清楚，加上一些执法人员执法时的严肃性不够，超越本部门的执法权限，实施其他部 门执法权的现象时有发生，有的执法部门为了本部门的利益，甚至明知越权也照常进行。二是超越本部门执法管辖的区域范围，执法实践中也多有所见。
2、纵向越权，也即“多层执法”问题。一是政府职能部门履行本级政府或上级主管部门的职权，比较常见的是不按法定程序履行送审、报批手续，擅自作出决定。二是上级行政机关往往违法剥夺下级行政机关的职权。如某市一超市企业反映，省、市、区三级某某部门分别隔三岔五地上门检查，一来就拿走很多商品作为样品去检验。该超市认为该部门不应当到超市执法，越权行使其他部门的职责。即使有这个职权，也不应三级执法部门都来检查。虽然明知存在很多违法的地方，该超市也不敢不认真配合他们的“执法”。
  3、内外越权，即行政执法机关内设机构对外执法。行政执法机关内设机构不具有行政执法主体资格，不能以自己的名义独立承担法律责任，内设机构以自己的名义对外作出的执法行为是无效的。但在执法实践中，行政执法机关以内设机构的名义对外行使执法权，甚至做出处罚决定的并不少见，特别是行政执法机关内设的执法队、稽查队这种情况尤为普遍。
  （四）执法不到位问题未引起高度重视
  行政执法机关“有法不依、执法不严、违法不究”的执法不到位问题，严重影响着行政执法的严肃性和权威性，是当前行政执法中存在的主要问题之一。运动式执法使行政执法流于形式。一些行政执法机关把执法看成是完成任务，惯于做表面文章。有的行政执法机关所进行的执法活动带有很大的突击性、随意性，如行政检查平常不抓，等达到严重程度时再采取措施，组织相关力量进行运动式执法检查，有的甚至事先向执法对象打招呼，结果每次检查都皆大欢喜。这种运动式检查虽可止一时违法，但风头一过，各种违法违规现象又重新出现，久而久之，便形成一种恶性循环。
  （五）执法腐败现象屡禁不止
  行政执法涉及社会生活方方面面，人民群众对执法腐败深恶痛绝，但执法腐败现象屡禁不止，甚至有日益严重之势。
  1、从个体腐败向群体腐败发展。个别行政执法人员利用手中的执法权力循私枉法，强拿恶要，不给好处不办事，败坏执法机关形象，而一个执法机关群体性腐败，影响则更为恶劣。如××市××文化分局以罚没收入分成的方式得到公安公路检查站的配合，随意上路检查过往车辆，罚款中饱私囊，没收的盗版影碟转手倒卖，收取商户的“过境保护费”。从分局长到一般队员无一不受到法律制裁，该文化分局也被××市委市政府撤销。
  2、“执法护违法，违法养执法”的“执法产业”现象有所显现。执法机关和执法人员对违法行为不是进行打击，而是暗中保护，使违法行为得以长期存在，从中渔利，形成所谓的“执法产业”。有的进行的所谓“严厉打击”，只是以罚款了事，罚款收取之后，一切可以照旧。违法的打完了,执法的可能就没有收入来源了。
   二、行政执法工作存在问题的成因
  行政执法执法实践中反映出的诸多问题，其成因是多方面的。
   （一）体制上的原因。
   由于目前我国仍处于计划经济向市场经济过渡转轨的时期，计划经济中那种管理部门过多、分工过细的弊端在行政执法中留下深刻痕迹。一是对在社会主义市场经济条件下，就具体管理事项而言，政府应该管什么，不应该管什么，省、市、县、乡四级政府各主要管什么，始终没有一个清晰的界定；在现实生活中，行政管理对象本来是完整的，但在部门职责划分上，把一些完整的管理对象人为划分为几个部门管，极易产生职责交叉和利益冲突。二是在历次机构改革中，由于减机构、减人的压力大，各级都力争多设机构、多定编制，导致行政执法部门偏多，执法人员过多。一些轻微的违法行为，社会、社团原本可以通过协商、自律、自究等方式平稳解决，但执法部门多、执法人员也多再加上利益等多方原因，过于干涉，执法扰民现象时有发生。
    （二）利益上的原因。
    由于体制上的原因形成行政执法队伍过多过滥，而各级政府财力有限，无法供养这么多执法人员，导致许多执法队伍吃不上“皇粮”（这一现象越往基层越突出，也产生越往基层执法问题越多的现象），只能自筹经费吃“杂粮”。开始吃“杂粮”的人自觉低人一等，慢慢吃出滋味，觉得“杂粮”来源广，营养也比“皇粮”丰富。于是，“杂粮”效应产生了权力扩张、权力寻租和权力腐败，并由此滋生了乱收费、乱摊派、滥罚款和极力增加行政审批事项的问题。另一方面，由于权力与责任脱钩，权力与利益又直接挂上了钩，权力大、权力多的部门，利益上自然就丰厚一些，产生了部门之间在福利待遇方面的不平衡，导致了部门之间的相互攀比。攀比的结果是进一步刺激了权力扩张、权力寻租和权力腐败。如此恶性循环的结果也就导致了地方和部门保护主义难以克服，乱收滥罚现象屡禁不止，有利可图的“执法密集地带”和无利可图的“执法真空地带”频频显现。

   （三）素质上的原因。
   目前行政执法人员使用两种编制，一种是行政编制，一种是事业编制。进入行政编制的有一道门槛，即必须通过公务员录用考试关。进入事业编制的没有这道槛。这种状况导致了行政执法人员良莠不齐，整体素质不尽适应行政执法工作的需要。一是少数行政执法人员文化层次偏低，有的只有初中文化学历，面对复杂的行政执法环境力不从心；二是有些行政执法人员上岗前未接受过系统的法律知识培训，法制观念差，执法不懂法；三是少数行政执法人员受利益趋动影响，利用执法权力违法乱纪，败坏行政执法队伍形象。现在，作为行政管理相对人的医生、教师、会计、律师等均须通过全国性的资格考试才能入门，而作为国家行政管理实施者的执法人员（事业编制的）却无须通过考试即可入门，实在说不过去。
  （四）监督上的原因。
  行政执法的层级监督和专项监督虽然有明确的规定，但很难落实到位。究其原因，一是对人的监督和对事的监督相分离，常常出现“各唱各的调，各吹各的号”，监督机关相互间协调不够，形不成合力，导致对执法违法者不能及时、准确地予以处分。久而久之，使得少数执法机关和执法人员不在乎办错事、办错案，乱收滥罚也就禁而不止了。如果能象前不久处理某县“防非典”中贻误战机的干部，查处快、处理快，把权力与责任直接挂钩，相信执法违法的问题定会大幅度减少。二是承担行政执法监督检查任务的各级政府法制工作机构力量薄弱，在一些地方和部门没有得到应有的重视，有的县区政府法制工作人员只有1人，连最基本的办理案件法定两人调查取证的要求都保证不了，更谈不上其他监督作用的更好发挥了。
  三、改善和加强行政执法工作的对策与建议
  由于行政执法问题的成因是多方面的，因此解决这些问题也不可能一蹴而就，只能采取标本兼治、措施配套的办法逐步解决。除进一步加强法制宣传教育、增强干部群众法律意识和法制观念、加大查处执法违法案件的力度等日常性工作外，更应从体制、机制上研究制定措施，重点狠抓下列改革事项：
  （一）精简行政执法队伍，合并相近行政执法职能，理顺行政执法体制。目前应进一步清理整顿多头执法多层执法问题。一方面对已经发文理顺了的多头和多层执法问题的落实情况进行检查，督办落实；另一方面对其他尚未理顺的多头、多层执法问题继续协调，争取有新的突破。因剩下的多头执法问题大多源于国务院有关部门意见不一致，建议采取自上而下研究解决为好，靠地方解决难度太大。
  从长远看，应当抓住今后机构改革的契机，精简行政执法队伍，合并相关执法队伍的职能，尽可能按照相对集中、综合执法的模式去设置综合性多功能的执法队伍，逐步实现既执法又不扰民，即市场主体不违法时，感觉不到执法人员的存在，一旦违法时处处有人在执法的状态。
  （二）逐步改变现有财政对执法队伍经费的管理方式。建议采取相关配套措施，一方面使行政执法机关的权力与利益彻底脱钩，规费收入和罚款一律上交同级财政，严禁下达罚款任务指标。一方面随着经济与财力的增加，逐步加大对行政执法机关各项经费的投入，分步统筹安排吃“杂粮”的转吃“皇粮”。即使每年只能解决几支队伍，有个十年八年就可望全部解决。同时，应当采取措施，使政府部门的待遇保持大体平衡，避免因权力大小、多少不同而产生待遇上的差异，杜绝利益上相互攀比、权力积极扩张问题的继续出现。我们理解，这是政府公共财政应当负担的重要组成部分。
  （三）建立行政执法人员资格考试制度，抬高执法队伍准入的门槛，并配之于其他措施提高执法人员的素质。在尚未建立此项制度之前，应当抓紧抓好行政执法人员的培训教育考试工作，要求执法人员每年参加政治与业务学习培训的时间不少于40小时。从长远看，还是应当建立行政执法人员资格考试制度，考试合格的，方可获得执法资格。并建立竞争激励、淘汰机制，如末位淘汰、诫免谈话等。
  （四）认真贯彻实施行政执法责任制，加大执法监督力度，严肃追究执法违法者的责任，推广好的执法方式，使行政执法真正为发展经济稳定社会保驾护航。一是加大行政执法责任制、执法评议考核制、执法过错追究制的贯彻实施力度，明确执法责任，包括不作为应当承担的责任。二是将管事与管人的职能有机结合起来，使执法违法者能尽快受到严肃处理。三是推广新的行政执法方式。有些地方尝试将所有收费项目捆绑、削减额度，由财政部门集中代理收费然后按比例分给有关部门的“切蛋糕”收费制度；城市管理执法局推行的“首次违法只教育、不予罚款处罚”制度等。

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如何进一步提高行政执法水平

   全面完善、提升行政执法工作的建议：针对行政执法工作中存在的诸多问题，提出以下提升建议，希冀对行政执法机关及其工作人员改进工作作风，提高工作质量、工作效率以及工作的社会效果起到良性促动作用。
   （一）勤学提高素质。
  由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，无论是传统的“管制型”行政执法，还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法，广大行政执法人员素质的高低都是至关重要的，尤其是对于服务型行政执法工作而言，尤为如此。人的问题如果解决不了，一切良好的想法就失去了操作的载体。应该说，现有整个行政执法队伍的素质还不是很理想，离执法工作的要求应当说还有很大的差距。以公安机关为例，周永康部长去年在给中央政治局常委的反映全国公安队伍现状的报告中写了这样一句话：“有的民警根本不具备从事公安执法工作所必需的法律常识”。这里提出的素质要求是具备“必需的法律常识”，应该说是一种“底线性”要求。有些公安干警离这种“底线性”要求尚有差距，可见整个队伍素质提升的任务还很繁重。实事求是地说，相对于其他行政执法队伍而言，公安干警的素质要高得多。由此可见，其他行政执法队伍素质提升的空间更大，任务也更加繁重。
　 同时，不断更新、递进的社会知识也需要行政执法人员不断地加强学习。就各方面知识而言，笔者觉得以下两方面迫切需要行政执法人员掌握：一是每年新出台的法律法规及国家的政策。如行政许可法、十六届三中全会精神。通过学习和掌握这些知识，可以增强你的宏观性和对发展方向的把握能力。二是公共行政管理知识，如责任政府问题、服务型政府建设问题，也需要适当的了解
  （二）严格依法办事。
　 这是实现行政执法良性目标的关键。笔者一直坚持认为，牺牲合法性的行政行为是毫无生命力的，充其量不过是权宜之计。严格依法办事应当包含以下含义： 1．必须以符合法律规定为处理问题的基本出发点，要有法律意识。在情理与法理之间，执法人员心中占主导地位的应该是法理。当然，情理也是考虑的重要因素，但不能与法理颠倒位置。2．必须以法律的视角认识和处理问题，要有法律思维。譬如，面对同一社会问题，每个人都会有不同的认识，但是作为法律人（笔者把执法人员也列入到法律人的范畴）应以法律的视角寻找问题的症结。3．必须遵守法律的基本规则和内在要旨，要有法律精神。基本规则体现于现有的法律规定，这在法的执行过程中必须不折不扣地遵守，也就是说，至少外在形式上要符合现有法律规定。内在要旨是对执法行为本质合法性的要求。必须要符合法律规定的内在精神，契合立法的宗旨。不能以形式上合法掩盖内容上的违法。譬如，有的派出所对重伤害案件作出调解处理，就属于实质上的违法。
　  4．自觉遵守法律职业道德规范，要有法律操守。法律职业道德规范有三种表现形态：（1）法律是最基本的职业道德规范。（2）行业道德准则。法官职业道德、检察官职业道德，以及公安的5条禁令等。（3）社会基本道德要求。它不是成文的准则，而是存在于人们的意识中。
　 （三）坚持效率为先。
　  效率必须同时具备“及时”和“公正”这两项基本内容。两者相辅相成，缺一不可，否则就不是完整意义上的效率。“及时”和“公正”同时也是行政执法工作具有生命力的两大基本要素。从宏观层面上分析，“及时”也是公正的应有之义。最高人民法院院长肖扬就曾指出：“迟到的公正就是不公正”。但就行政工作而言，“及时”是最大限度地维护当事人合法权利的首要保证。这是由行政工作自身的特点决定的。相对于司法而言，行政更关注对“及时性”的追求。如《行政复议法》就把“及时”作为一项重要原则，这与行政诉讼的规定有一定差异。公正是效率的本质要求。脱离了公正的效率肯定不能实现行政执法的良性目标。总之，要在确保公正的前提前，及时履行行政执法职责，从而实现真正意义上的效率。
  （四）体现服务精神。
  这是对行政执法人员的更高要求。这也是现代行政对公务人员的基本要求。现代公共行政理论认为，主权在民，公共行政部门（政府）的组建源自于人民追求社会公平的需要。著名经济学家萨米尔森认为，政府主要解决的是市场规律所解决不了的问题。什么意思？也就是说，如果靠社会自我调协解决所有问题的话，政府是没有任何存在的理由的。换句话说，就是因为存在单纯靠市场经济规律解决不了的问题，人民才将社会自我管理、协调的一部分权利“让渡”给政府，赋予政府管理这部分事务的权利。因此，政府在行政这部分管理职能（当然包括行政执法）时，应对权利的赋予者（或者说是所有人）负责，并且有义务提供高质量的服务。就这一点而言，公共行政与“私行政”（私人部门的行政，如企业管理）之间并无本质差别，即管理层理应向权利所有者提供高质量的服务。

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改革开发以来,我国的法治建设如同经济建设一样已经步入了快车道。我国法治建设取得了前所未有的成效,制定和修改了多项法律法规,形成了相对完整的法律体系,依法治国、依法行政已经被公民广泛接受。但是在前进的道路上碰到了一些问题。

由于行政任务和目的的变化,行政权日益呈扩大的趋势,因此行政执法的范围也在日益扩大,从以往的“公共安全与秩序之维持为第一要义”,转变为以“照顾国民生活为重心之授益行政”。由此,也对行政执法提出了新的挑战。就整体而言,我国行政执法的情况还不令人十分满意。

　　一、我国行政执法存在问题及原因

　　(一)我国行政执法成本长期居高不下,行政效率低下

　　受资源有限性的限制,行政执法理应纳入收益成本核算范畴,中国的行政成本很高,国家行政学院杜刚建教授曾撰文指出:“中国是全世界行政成本最高的国家”,运动式、应付式、封杀式等形式主义行政执法现象严重。但应该看到,随着我国市场经济的不断完善,政府已经将许多本应由社会管理的事务“还政于民”,《行政许可法》的出台,表明了我国政府在此方面的坚强决心,但我们应该清醒地认识到,距离建成真正的“服务政府、有限政府、法制政府”的目标,政府还有许多艰苦的工作要做。

　　(二)行政执法缺乏有效的监督措施,违法行政现象时有发生,群众对此反应强烈

　　当前,我国在行政执法领域中的问题十分突出,有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在,以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法时有发生。

　　(三)行政执法缺乏良好的外部法律环境

　　当前,我国虽然建立了相对完备的法律体系,但在法律体系内部仍旧存在许多矛盾和冲突。虽然我国出台了《立法法》,但由于行政活动的复杂性以及部门、地方利益的差异,各种法律、法规、行政规章以及被广泛使用的规范性法律文件之间经常会出现矛盾和冲突。两个执法部门就同一事件做出完全相反的行政决定屡见不鲜。

　　二、我国行政执法问题应对之策探讨

　　(一)开展法制教育,不断增强全体公民的法制意识

　　许多专家认为,我国目前的法制教育还没有摆脱普法水平。应该看到,现阶段,还有许多人对依法治国、依法行政的理解还停留在表象层面,对依法治国、依法行政的真正内涵理解还有待深入,对法律的本质依赖感还不够强,法律的真正权威还没得到国人的一致认可,为此全社会还必须在法制教育上下大功夫。党的十七大报告已经明确指出:“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法的社会氛围。”当前,要加强对我国公民的法制教育,就是要强化这几种观念:法律至上的观念：法律面前人人平等的观念;自觉维护法律尊严的观念。只有当所有的公民都养成学法、守法、懂法并监督法律的实效的良好风气;公务员真正树立服务意识,不唯权,只唯法,时时刻刻依法行政,依法治国、依法行政才会获得巨大的生命力。

　　(二)加强和完善法律体系建设,为依法行政创造良好的外部法律环境

　　完善的法律制度是依法行政的前提和基础,行政执法的各个基本环节或程序都应当有法律、法规或规章的相应规定。当前完善我国法律体系建设应该注意以下几点，一要加强立法的民主化建设,逐步完善专家论证制度；二要不仅要重视实体法的制定,而且更应该重视行政程序法的制定；三要加强对立法的监督。

　　(三)依靠制度创新,加大对行政执法的监督检查力度

　　在我国,行政违法案件之所以屡屡发生,最根本原因就是对行政权制约和监督不力。在我国,虽然有立法监督、行政监督、司法监督、党内监督、舆论监督、群众监督等诸多监督体系,似乎已经形成一个相对缜密的监督网络,产生整体效益,但实际情况并不令人满意。

　　(四)改进执法方式,提高行政执法科技含量

　　当前,在执法领域,许多人持这样的看法:行政执法的强制力就是用强制力进行执法,因而执法态度蛮横无礼,缺乏人文关怀,不文明执法现象比较普遍,当事人也对这种行为听之任之。这是一种错误和比较危险的观点,制裁仅是对不履行法定义务而引起的法律后果。执法者应改变这种看法,树立服务意识,文明执法。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出:“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务体系。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”这也为我国依法行政,改进行政执法方式指明了道路。在新的技术条件下,传统的行政执法方式正在经历着深刻而巨大的变革。随着知识经济全面到来,对于信息的争夺已经上升到国家战略安全的地位上来,这对政府的执法方式提出了严峻的挑战。加大信息基础设施建设和信息库的建设,推进电子政务,已成为不可逆转的历史潮流。这就要求各级政府公务员必须努力学习现代化科技知识,转变传统的执法方式,推行电子政府,提高行政执法的科技含量。同时我们也应该看到,电子政务的推行将大大提高行政效率,降低行政成本,而且有利于剔除人为因素的干扰,带来政府管理的一次革命。

　　政府依法行政是一个长期的、复杂的、艰巨的系统工程,需要社会各界的广泛参与与积极支持,这不仅是一个理论问题,而且还是一个实践问题,需要我们的实践工作者和理论工作者进行不懈努力。去年的十七大报告中，胡锦涛总书记特意提出，扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强。这些为我们的政府依法行政指明了方向，对以后的改革指明了方向。