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引 言
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”① 没有法治文化支持的法治，形同沙滩楼阁，虚无飘渺。在法治的演进与传承中，法治文化是一个内涵丰富的范畴，它是社会文化领域一个核心的范畴。本文无意于探讨其深刻内涵，而是借助于文化的视角来研究行政机关的法治建设。行政机关法治文化建设作为一个命题提出，并不是一个偶然的事件。长期以来，我国行政法学界和实践中普遍认同司法法治文化、检察法治文化等建设，而忽视了行政机关的法治文化建设，漠视了其独特的功能和作用。② 行政机关作为一种重要而独特的公共服务机构，行政是广泛、多样、复杂且积极主动的国家作用，③ 其法治文化建设对整个法治社会建设产生深远影响。我们不妨将行政机关法治文化界定为，行政机关在行使行政职权的过程中形成的、内化为思想和情感的行为模式和思维定势。它由不断重复的习惯和方式累积而成，是一种潜在的但却具有现实意义的行为模式和思维定势，它依附于现行行政体制，但却又超越了行政体制，以各种形态映现于现实行政中，潜移默化地支配着行政机关的活动。
一、行政机关法治文化建设的意义
构筑法治社会大厦的前提和根基是法治文化的现代化。建设行政机关法治文化是法治文化现代化的基础。我国80%以上的法律、法规是由行政机关执行的，行政机关依法行政是依法治国的关键，也是法治文化建设的基础和落脚点。中国作为一个外发型国家，其法治化的进程主要由国家推进的，这就决定了行政机关模范执法守法的示范作用对于培育全民的法治文化具有积极意义。在这种背景下，法治文化的现代化首先有赖于行政机关的法治文化建设。从这种意义上讲，行政机关的法治文化建设更具有本源价值。
首先，行政机关法治文化是法治现代化的社会基础。现代法治社会的构建离不开一定的社会基础，而行政机关是法治文化的生成土壤和实践舞台。行政机关既担负着社会的管理职能，又肩负着行政执法的重任，全方位地服务社会。在行政职权实施过程中，法治文化的作用是全方位的。因为行政职权的行使是有意识的实践活动，必然是在一定思想观念的支配下进行的。因而，法治文化是行政职权行使的灵魂，是行政机关的指挥中枢，在推进依法行政、文明执法中起着决定性的作用。
其次，行政机关法治文化建设是建设法治政府的重要内容，是促进政府自身建设的重要手段。加强行政机关法治文化建设是建设法治政府的必然要求。近十年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就，行政机关在法治建设中发挥了重要作用。但是，毋庸讳言，在现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，比如一些法律没有得到很好的执行和遵守，以言代法、以权压法的现象依然存在，侵害公民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在行政机关培育深入人心的法治文化，则是深层的、根本的原因。在行政机关广泛开展法治文化建设活动，有利于促进严格执法、公正执法、文明执法，有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民的基本理念，提高依法行政的能力和水平。
再次，行政机关法治文化具有定位作用、导向功能。行政机关法治文化是公务人员的定位和导航系统，对公务人员的价值取向具有导向作用，决定着公务人员的行为模式，进而对行政行为进行评价检测。实践证明，法治文化程度越高，法律运行的成本就越低，法律的实际效果就越好。执法行为完成后，法治文化是评价、检测法律实施效果的价值准则。“国家机关及其工作人员奉公守法和严格执法，会对于现代法律文化的形成、确立和发展产生良好的示范作用；反之，执法者胡作非为，将法律玩于股掌之间，会严重妨碍和颠覆现代法律文化。”④
二、当前行政机关法治文化存在的问题
（一）行政机关法治文化观的缺失。法治文化虽然是一个老生常谈的话题，但是行政机关法治文化这一命题并没有得到理论界和行政界认可，没有引起应有的重视。实际上，在很多行政机关中根本没有法治文化建设的概念，甚至在政府法制机构中也没有这方面的意识。所谓的法治文化建设只是与普法活动、法治宣传联系在一起。这种状况与当前推进依法行政、厉行法治的形势是不相适应的。退一步说，有些行政机关即便认可法治文化建设这一提法，也是一种粗浅的认识，停留在感观性的认识上。或认为法治文化建设就是行政机关工会开展的相关文化建设，或认为法治文化建设就是行政机关法制机构开展工作的综合。因而法治文化建设被异化为举办几次学习活动，组织几次报告会就可以达到目标。⑤ 这种认识，不论从方法论意义，还是从认识论上都具有相当的缺陷。由于认识的不足，导致实践中存在以下错误倾向：一是忽视行政机关法治文化的精神内涵。行政机关法治文化，作为法治文化的一种，其特点主要表现在公务人员在行使行政职权的过程中所形成的思想意识、思维模式、工作方法、价值取向等内容。它处于行政机关法治文化的核心地位，决定着行政机关法治文化建设的本质和方向。因此，行政机关法治文化建设应当抓住其本质属性，防止浅层化、简单化。二是盲目模仿，采用运动式的方式，搞形式主义法治文化建设。一些行政机关在法治文化建设中，不是注重实效，而是片面地认为法治文化建设可以立竿见影，搞一阵风的运动形式，缺乏连续性、针对性，法治文化建设的效果往往不佳。
（二）不良传统行政观侵蚀着行政机关法治文化。当前，在一些地方和部门中还不同程度地存在着以下传统观念，产生负面影响：1、挥之不去的权力观。由于多方面因素的影响，我国一度存在着政策至上、权力至上的观念，行政机关养成了纯粹依靠政策、领导指示办事的习惯。在践行法治的今日，这种思想依然在行政机关占有重要位置，唯权为大、唯令是尊是信条，其典型形式是领导批示大于法律。对于侵害国家利益和人民利益的违法行为，虽然法律明文禁止，但总引不起行政机关的重视；只有当相关领导对某事作出批示以后，才能启动解决问题的程序 ，才能行使行政职权。2、依法行政意识淡薄，落后的行政观不同程度地存在。一些地方政府和行政执法机关仍把法单纯看作是治理老百姓的工具，依法“治民”、“治事”思想还不同程度地存在。在具体的行政实践中存在以下现象:一是规避法律而行政。为了追求本地区、本部门甚至个人利益, 行政机关在众多的法律规范中选择对自己有利的法律规范而行政，从而规避了原有法律的规定，出现“逃法”、“绕法”的现象。二是曲解法律而行政。行政实践中，行政主体故意歪曲法律的精神实质而使用法律，从而使原来的法律失真，这实为一种行政违法行为。三是突破法律而行政。借口某些法律不适应当前社会发展和行政管理的实际需要，自行突破法律的规定而行政，以至于喊出“闯不合时宜的法规禁区”的口号。法治不管有多少种不同的解读，其实质的意义是“要求政府守法，并严格按照法律而进行统治，要求政府权力不得恣意和专断行使。”⑥ 3、不正确的权利意识观。在招商引资、征地拆迁、企业破产兼并等问题上，不少地方不惜扰民、欺民、坑民，甚至违规让利、违法操作，侵犯群众利益，滥用行政权力，与民争利的现象时有发生。无数的事实证明，漠视群众权利，与民争利，最终激化了社会矛盾，损害了国家利益，损毁了政府的形象。在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，尽量避免发生行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型事件。
三、行政机关法治文化建设的构想
行政机关法治文化建设是社会主义法治文化建设的有机组成部分，科学、先进的行政机关法治文化对培育全社会现代法治理念，提高全民法治素养具有十分重要的意义。因此，大力开展行政机关的法治文化建设是法治社会的呼唤，是时代的选择。行政机关理应成为弘扬社会主义法治文化，建设社会主义法治国家的主体力量，我们应当在行政机关中掀起法治文化建设的高潮。
（一）更新理念。建设新型的行政机关的法治文化，必须确立现代的理念。1、树立正确的法治文化观。理性、认真地对待行政机关的法治文化，秉承“以人为本，行政为民”的理念，把建设行政机关的法治文化与树立社会义法治理念的本质结合起来。2、树立现代行政理念。现代行政管理正在走向法治化，处在法治化进程中的行政机关必须革新观念、调整姿态以适应形势的发展。行政机关必须培育建立新型行政理念，在法治文化建设的实践中尤其要关注和贯彻以下基本理念。（1）职权法定理念。一切行政机关不得自我设权、自我扩权，更不能超越职权和活用权力，权力的来源法定。（2）责任行政的理念。权力与责任相辅相成，有权力必有责任，它意味着承担责任是行政的第一要义。（3）正当程序理念。行政机关在作出不利于相对人的行为之前，应当给当事人正当的程序保障。正当程序要求做到资讯公开、听取意见、说明理由、合理回避等基本程序。（4）尊重司法的理念。“司法是法治的最终屏障”，行政机关应当自觉接受司法的监督，不断提高依法行政的水平。3、认真对待权利。现代行政法治是为了保护公民权利，限制和防止权力集中而存在的。认真对待权利是法治发展的必然趋势。权利文化之于法治，正如土壤对于种子，缺少了权利的养料，法治断难育成。坚持以人为本的原则，在行使行政职权过程中，形成尊重人、理解人、关心人、塑造人的良好氛围，切实保障行政相对人的合法权益。
（二）正确定位。行政机关法治文化发展是一个综合性、涉及面广的系统工程，既要着眼于发展和未来，把握社会前进方向和时代脉搏，又要联系法治发展实际。从当前的实际来看，要努力开展以下方面的建设。一是完善机构建设。要设立专门的机构或指定专门的机构负责行政机关的法治文化建设，突出重点，有针对性的开展法治文化建设活动。在实践中，行政机关可以指定相关法规处室，作为常设机构，负责法治文化建设。二是突出能力建设。现代行政对公务人员职业能力提出了更高要求。在行政机关中，不仅执法人员要加强能力建设，提高文化水平、业务技能，其他工作人员都要提高素质和能力。三是明确目标和使命。追求目标和使命是行政机关法治文化建设发展的动力。公共行政本质是服务行政，一切权力来源于人民，一切权力属于人民，行政为民，是行政机关一切活动的目标和使命。四是注重形象建设。公务人员在行使职权过程中要保持公正，树立公平公正、执法为民的公务形象；要注重自身修养，清正廉洁、仪表端庄、语言文明，树立廉洁文明的公务形象。五是加强宣传教育。要加强对行政为民，公共服务的宣传，展示新时期行政机关法治文化风貌，形成良好的法治文化氛围。总之，要通过以上文化建设，提高公务人员的素质、品位，提升行政机关的精神境界。
注释：
① 哈罗德•伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中政法大学出版社2003年版，第3页。
② 如2006年《中共央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中就提到过法院文化建设、检察文化建设，此后学界和实务界均有相关探讨。而对行政机关法治文化则少有涉及，包括国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定 》、《国务院关于全面推进依法行政的实施纲要》中均没有涉及文化建设的内容。在实践中，只有司法局涉及到法治文化这一领域，但仅仅局限于法制宣传这个角度。
③ 翁岳生：《行政法2000》（上册），中国法制出版社2002年版，第13-16页。
④ 高鸿钧：《法律文化的语义、语境及其中国问题》，载《中国法学》，2007年第4期，第37页。
⑤ 实践中，很多行政机关缺乏对法治文化的科学定位和全面理解，将“法治文化”简单地认为是组织几次法制课、开展几次法制宣传活动、悬挂几条标语的“形象工程”。
⑥ 应松年:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版,第4页。 |
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发表于 2009-5-15 18:27:26