处罚对象与法律解释

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按：这是在《食品卫生法》施行期间发生的一起食品行政诉讼案件，由于《食品卫生法》相关法条立法技术的缺憾，相对人与卫生部门各持相异见解，最终由法庭公断。需要说明的是，新近公布的《中华人民共和国食品安全法》对之已作了明确规定。
      

对一起行政诉讼案件的分析  
            
  摘要:本文从一起食品卫生处罚案件出发，展示其在行政诉讼过程中集中呈现的处罚对象、法律解释、归责条件等法律争点。借助行政相对人理论，合理解释案件的处罚对象应是食品生产经营者，而非直接的生产经营人员；借助法律解释理论，反驳了机械的字面意思解释方法；从责任归结角度强调不法行为的处罚不能单着眼于客观行为的法律评价，行为人具体的主观责任要素应一并考虑在内。

1 案情
  2007年11月，某市卫生局对某科教实业有限公司（下称实业公司）作出行政处罚决定,以该公司5名食品从业人员持假健康证上岗的行为违反了《中华人民共和国食品卫生法》（下称食品卫生法）第二十六条第一款的规定，依据该法第四十七条的规定，决定对其罚款人民币1800元，同时责令立即改正违法行为。
实业公司辩称《食品卫生法》第二十六条系为食品生产经营人员设定健康证明义务的规定，相应地《食品卫生法》第四十七条的处罚对象应是具体的食品生产经营人员——即上述员工，认为卫生局对其进行处罚属处罚对象错误，于是，先后提起行政复议和行政诉讼。行政复议和法院一审判决结果，均认为卫生行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，先后维持了处罚决定，但其仍不服，提起上诉。诉称五名员工持假健康证上岗自己不知情，所以没有主观过错，而且《食品卫生法》第二十六条的字面含义是对食品生产经营人员个人从业的规定，在无任何法律解释的情况下，只能按照法律的字面含义作出解释，主张该法第四十七条的处罚对象是食品生产经营人员个人；市卫生局在诉讼时增加了行政处罚时未作为依据的《浙江省实施〈中华人民共和国食品卫生法〉办法》第二十条（下称《办法》），违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称《证据规则》），认为自己即便违反了《办法》第二十条，但由于《办法》未对违反行为设定法律后果，按照《中华人民共和国立法法》规定，卫生部门不能就违反地方性法规的行为直接按照上位法——《食品卫生法》实施处罚，据此请求撤销一审判决。
卫生局答辩称，无论是从食品卫生法的适用范围、立法的精神、法条的逻辑结构来看，均能得出《食品卫生法》第四十七条的处罚对象是食品生产经营者——即该公司的结论；其次，卫生局处罚的是食品从业人员无有效健康证明的行为，不是办假证的行为；实业公司在招用未取得健康证明的新员工时只是要求员工自己办理健康证明，未按《办法》第二十条的规定履行组织员工体检的法定义务，导致员工持假健康证上岗，存在明显过错；《办法》只是作为论证依据，但不是处罚的具体依据，处罚适用的《食品卫生法》第二十六条、第四十七条已在行政处罚程序中全部告知，本案处罚认定事实清楚，处罚程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决。
2 审判
  市中级法院开庭审理后认为，根据《食品卫生法》的调整对象、法律义务和法律责任的设定情况，足以认定《食品卫生法》第四十七条的处罚对象是食品生产经营者，上诉人诉称处罚对象是食品生产经营人员，系其法律认识错误；上诉人提出被上诉人增加了处罚依据，经查，被上诉人补充的法律法规依据是为了反驳上诉人的诉讼理由，并非作出具体行政行为时必须引以为据的；上诉人认为自己不可能组织健康检查以及无能力鉴别健康证真假等理由，因其未依法履行组织健康检查等法定义务，这一理由亦不能成立。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，原判予以维持无误，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，作出驳回上诉、维持原判的终审判决。
3 评析
  本案是卫生监督机构执行食品卫生监督的常规案件，案情并不复杂，但涉及的法学理论问题众多，通过一场行政诉讼活动，集中呈现出行政相对人、法律解释与适用、证据规则、行政处罚责任构成等理论，下面，笔者对其逐一进行分析。
3.1本案处罚对象准确
  卫生行政处罚正确的前提是准确认定行政相对人，而行政相对人是指“在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织，……是行政主体行使行政职权行为所针对的对象。”﹝1﹞确定何者为食品卫生行政法律关系中的行政相对人，是本案胜败的关键。
  《食品卫生法》第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。本法适用于一切食品，食品添加剂，食品容器、包装材料和食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂；也适用于食品的生产经营场所、设施和有关环境。”这一规定确定了食品卫生法的调整范围，为食品卫生监督指明了监督的对象。确定行政处罚对象，应从这一规定入手。
  从食品卫生法律关系角度分析，食品卫生法律关系的主体是卫生行政机关和食品生产经营者；客体是物和行为，其中的物是食品和与食品相关的物品、场所或环境，其中的行为是指为保证食品安全、卫生而必须履行的作为或不作为。比如从事食品生产经营，经营者要履行申办卫生许可证、从业人员具有健康证的义务。
  本案实业公司从事食品生产经营领取了卫生许可证、办理了工商营业执照，属于食品卫生法调整的主体，是食品卫生行政法律关系中与卫生行政机关对应的行政相对人无疑；而员工只是其内部组成人员，属食品生产经营人员的范畴，依法不能成为食品卫生法律关系的主体，其履行职务活动中的行为责任应由其单位对外承担。所以，在食品卫生违法中，应以食品生产经营单位为处罚对象。
3.1.1 对《食品卫生法》第二十六条第一款的规范分析
  行政执法的过程，是法律适用的过程，首先表现为找法的过程，这一过程并不简单。因为“条文只是法律的外观，法律是指潜藏在条文中的内容。”﹝2﹞并且，法律的明文规定不仅指法律的字面规定，且指法律的逻辑涵括。换言之，法律规定包括两种情形：一是显形规定，二是隐形规定。显形规定是指字面上的直接规定，而隐形规定则是指内容上的逻辑包容规定。两者，都是法律的明文规定。﹝3﹞所以，要正确理解法律，得对法条仔细分析，找出法律的规定所在。而应否对行政相对人课以处罚，则以甄别行政相对人是否履行法定义务为前提，在本案则是要辨析实业公司的义务来源。
  《食品卫生法》第二十六条第一款规定：“食品生产经营人员每年必须进行健康检查；新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”表面看来，该句的主语为食品生产经营人员，结论似乎是食品生产经营人员未取得健康证明的不可参加工作；若违反，则法律后果是第四十七条：“食品生产经营人员未取得健康证明而从事食品生产经营的，……责令改正，可以处以五千元以下的罚款”。但这一规定设定的义务在逻辑上涵括食品生产经营者。
  从《食品卫生法》的立法目的看，其着眼点在于要求食品生产经营者加强卫生管理，督促其从业人员遵守《食品卫生法》，防止经由食品入口疾病的传播，以保障公众的饮食安全和身体健康，在此前提下，不可能允许食品生产经营者在员工未取得健康证明的情况下仍可安排其上岗。“取得健康证明后方可参加工作”的“参加工作”一词，显然是指员工在经营者的安排下参加食品生产经营活动，因为，没有安排无从“参加”，所以“取得健康证明后方可参加工作”一句，从反向逻辑上讲，应为“经营者在员工未取得健康证明的情况下，不得安排或允许其参加食品生产经营活动”。①
3.1.2 对《食品卫生法》第四十七条的逻辑分析
  尽管《食品卫生法》第四十七条语义不尽清晰，但仍能体现行政处罚对象为食品生产经营者。笔者认为，该条要表达的完整意思应该是：“食品生产经营人员未取得健康证明而从事食品生产经营的，或者对患有疾病不得接触直接入口食品的生产经营人员”的情形出现时，应“按规定调离”。其中，“按规定调离”是理解本法条的关键，本句省去的主语应在“按规定调离”之前，而非整个法条的句首。因为“按规定调离”的主语应当是“食品生产经营者”，员工只能是“被调离”的对象。所以，该条“责令改正，可以处以五千元以下的罚款”的处罚对象应是食品生产经营者，而非员工。
3.2 法律解释方法的取舍
  法律解释按其尺度分为扩张解释与限缩解释，其中既不扩大又不缩小的解释称为字面解释或平义解释。实业公司认为，法律的字面解释是优先的，本案只能固守法律的字面解释，但这一理由不能成立。
笔者以为，运用法律解释的目的无非是探求法条的真意，而法律解释的方法根据不同标准有多种分类。按法律文字和法律理由在解释中的作用和地位不同，法律解释可分为两大类，一曰文理解释，二曰论理解释。前者由字义解释演变成为文理解释，包括文字解释、语法解释、逻辑解释；后者由目的解释演变成为论理解释，包括体系解释、效力解释、历史解释，当然解释、社会学解释和比较法解释，两者成为当代法律解释的两种主要方法和观念。﹝4﹞至于选择哪种解释方法，则没有一定的顺序。
其次，由于成文法以文字表述，而文字的意思并非在任何时候都是清楚的，因为“法律经常利用的日常用语与数理逻辑及科学性语言不同，它并不是外延明确的概念”,﹝5﹞所以，“文义解释也只是探究立法者意志的众多的认识工具之一”，“文义绝对优先于其它任何解释论据的解释理论的观点是错误的。”﹝6﹞
再次，任何一种解释结论都必须符合立法目的，接受目的解释的规制。如果实业公司由员工对外承担法律责任的解释成立，那么，用人单位就会对员工是否符合法律条件视而不见，因为反正处罚不到他；而用人单位作为法律拟制的“人”其经营行为都由员工或其代表人实施，单位本身不是行为的直接实施者，若割裂这层关系，作为食品生产经营者的用人单位都可将法律责任推给员工，但这样做明显是对法律责任承担的一种曲解，有违食品卫生法的立法本意。所以，在法律文字用语可能具有的含义内选择最有利于体现立法目的的解释，并不违反法律解释理论。
3.3 规范性文件不是证据（略）
  
3.4 行政处罚的归责原则
主观过错，应否为行政处罚的构成要件，我国大陆行政法学界争议较大。认为主观过错是行政处罚的构成要件是通说，此外，也有认为具备几个要件才构成行政违法行为，“关键在于规范和调整某一行政管理领域的单行法律、法规和行政规章对该领域中构成行政违法行为的条件是怎样规定的。即判断的标准只能以单行法律、法规和行政规章的规定为准。”﹝11﹞
  食品卫生违法，主观过错是否为行政处罚的构成要件，《中华人民共和国行政处罚法》和《食品卫生法》均未给出答案，卫生部法监司仅在一个答复中指出：“卫生行政部门实施行政处罚时，应当考虑当事人的过错程度。”﹝12﹞但也未指明过错是卫生行政处罚的构成要件。
  我们认为，行政处罚应建立在行为人主观具有过错的基础之上，行政机关不应当也无必要去教育或惩戒无过错的行为人，对无过错的行为人实施惩罚，会失去惩罚的基础和意义，导致为处罚而处罚，在实践中容易产生纠纷。正如学者指出:“现代国家基于‘有责任始有处罚’之原则，对于违反行政法上义务之处罚，应以行为人主观上有可非难性及可归责性为前提，如行为人主观上并非出于故意或过失情形，应无可非难性及可归责性。”﹝13﹞如果，坚持对无过错的当事人进行处罚，只会引起其的不满和抵触，达不到行政处罚的目的。
  那么，如何认定行为人的过错？我们认为，过错是一个主客观相统一的概念，它总是要表现在客观方面的行为之中，如果不是通过行为表现出来，那就不能成为行政违法构成的主观方面。因此，过错对于行为人来说是主观的，但对行政执法人员来讲，则是客观存在的可以认识的事实，需要我们仔细查证分析。而就行政处罚责任构成的客观方面言，基于行政目的和行政效率的考量，发生损害或危险通常不为构成要件，所以，行为人过错的有无及程度，可从“违反义务”和“未予注意”角度来判断，行为人只要违反禁止规定或作为义务，就可推定其的过错。
返观本案，《办法》第二十条第三款规定:“食品生产经营企业和食品集市贸易场所内的食品生产经营人员的健康检查，由所在企业或者场所的举办者负责组织。”这一规定清晰地为食品生产经营者设定了作为的义务，而实业公司在招录员工时，只是要求员工自己去办理健康证明，怠于履行组织健康体检的法定义务，最终导致员工持假健康证上岗，在此事件中负有不可推卸的责任，所以实业公司“没过错”的辩解亦不能成立。
4 小结
  行政执法是将法律的规定从文本转化为现实的过程，在社会愈发文明、进步的今天，丰富的专业知识和一定的法学理论水平，对行政执法人员而言，愈加不可或缺，惟其如此，才能保证案件处理的公正、合理，不致偏离法治的轨道，实现行政执法的目标。

注释：略


参考文献： 略

附：
《中华人民共和国食品安全法》的相关表述第八十七条 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证： ...... （七）安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作。