复效行政行为的信赖保护判断

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[align=justify]【案情】
原告郑某于1998年购得松城镇万贤村地雷下福宁新城地号B（22）118的建房用地，取得霞国用（98）字第012469号《国有土地使用证》，2001年7月被告县建设局根据原告呈送的设计图纸，经审查向原告颁发了霞许建（2001）391-1号《建设工程规划许可证》。根据审批的设计图纸，原告房屋西墙自上到下放了窗户。原告与第三人詹某宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地，系南北座向，S4-10至原告的S4-16地块东西均紧靠，主要以南北向采光、通风。2007年3月在第三人申请《建设工程规划许可证》时，原告与第三人签订了四邻协议书，同意第三人按土地证确权范围建设。被告依第三人申请颁发给第三人霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》。为此，原告认为被告给第三人颁证的具体行政行为违反了有关法律法规的规定，严重损害了原告的权益，请求依法判决被告颁发的霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》。
原告诉称，其于1998年购得松城镇万贤村地雷下福宁新城地号B（22）118的建房用地，并取得霞国用（98）字第012469号《国有土地使用证》。2001年7月被告根据原告呈送的设计图纸，经审查向原告颁发了霞许建（2001）391-1号《建设工程规划许可证》。根据被告审批的设计图纸施工的结果，原告房屋西边已墙自上到下放了窗户，成为其房屋采光和通风的来源。可是，2007年3月被告颁发给第三人霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》，许可所批准的建筑物紧靠在原告房屋的西边墙面，完全堵住了原告西边各层的所有窗门。被告给第三人颁发《建设工程规划许可证》的具体行政行为违反了有关法律法规的规定，严重损害了原告的权益，请求依法判决撤销被告颁发的霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》。
被告辩称，申请人申请在城市规划区建设房屋，被告根据城市规划要求对其建设进行规划设计审查，并不是对建设图纸的全部内容进行审查。根据《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定，对多层房屋前后间距有明确要求，而对左右房屋间距则没有要求，原告与第三人的房屋是左右相邻，第三人在其批准用地范围内进行建设没有违反城市建设规划要求，被告向其颁发《建设工程规划许可证》并无不当。且在第三人申请《建设工程规划许可证》时，原告与第三人签订了四邻协议书，同意第三人按土地证确权范围建设。其颁发给第三人的霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》合法有据，没有违反法律法规和国家的强制性标准，要求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人辩称，原告在购买其宅基地时所附的该小区规划图中已明确该地块西侧的宅基地同时出让，且在其土地证中明确记载：西至本墙外皮。原告2001年建房时其西侧外墙未做任何装修，窗户也是简易安放，这进一步明确原告建房时已明知其西邻宅基地存在，且已出让的事实。原告建房时已超面积建设，其房屋西侧未留空间，原告与第三人宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地，系南北座向，S4-10至原告的S4-16地块东西均紧靠，由南北采光、通风，东西向不是唯一的采光、通风来源。而第三人的宅基地的土地证面积清楚，四至明确记载：东至已墙外皮邻郑牡丹厝，且在第三人办理土地证和《建设工程规划许可证》时与原告的界址均得到原告的盖章认可。因此，被告为第三人颁发《建设工程规划许可证》并不违法，原告的诉讼请求不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
【审判】
法院经审理认为，被告为第三人颁发霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》并不违法。其理由有：1、第三人的宅基地来源合法、面积清楚、四至明确。该地系向福建省闽东地产开发总公司（县福宁新城工程指挥部）购得，拥有霞国用（2003）字第1568号《国有土地使用证》，该宅基地位于松城街道福宁新城4号小区，与原告房屋相邻，其四至：东至已墙外皮邻郑牡丹厝；南至已墙外皮邻道路；西至已墙外皮邻道路；北至已墙外皮邻大道。其面积72平方米。2、第三人申请颁发《建设工程规划许可证》材料齐全、程序合法。第三人在申请颁证过程中，向被告提交的材料可证明第三人在申请颁证中提交的材料符合《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十五、四十六和四十一条第二款第（四）项所规定的要求。3、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。第三人申请颁发《建设工程规划许可证》，提交了充分的材料，满足了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的有关要求，没有违反法律法规和国家的强制性标准。因此，被告根据第三人的申请，依法给第三人颁发霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》并无不当。行政机关合法的具体行政行为，应依法予以维护。本案第三人向被告申请颁发《建设工程规划许可证》，提供了有关法律法规所要求的材料，并得到相邻的原告的认可，被告经审查，依法向第三人颁发霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》的行为合法有据，依法应予以维持。原告要求撤销被告颁发的霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》的主张，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告郑某撤销霞建许（2007）51号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。
【评析】
本案涉及复效行政行为的信赖利益判断。《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则，要求政府实施行政许可行为必须诚实信用。所谓行政信赖保护原则，是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动必须补偿相对方的信赖损失。
本案原告是被诉具体行政行为相对人的相邻权人，依最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定当然拥有诉权，因而对被告建设许可行为是否有信赖利益，不影响其原告主体资格。但是，是否存在信赖保护却影响被告许可第三人建设行为的程序考量，涉及应否听取原告意见、是否给予补偿、应否采取补救措施等。因此，原告对前一许可行为是否有信赖利益，应否予以信赖保护，是本案审查的关键。
1、行政机关没有明确反对能否构成信赖保护？
原告认为，被告对其呈送审查的设计图纸没有反对，说明原告在西墙开窗已经获得被告许可，原告据此在西墙开窗应受信赖保护，被告许可第三人邻墙建房侵害了该信赖利益。而被告认为，其所作建设工程规划许可证并未许可原告在西墙开窗，原告在西墙开窗不受行政信赖保护。
行政许可实务中，对相对人提交的相关或不相关的材料，行政机关不可能均全部全面审查并各自作出明确的意思表示。对于行政机关经过审查并作出意思表示的内容，相对人当然有理由相信行政机关不会随意改变。行政机关明确表示反对、认定为违法的内容，自然不产生信赖保护。对于行政机关不置可否的内容，是否产生信赖？我们认为，若不违法且不侵害他人权益时应予信赖保护。因为作为行政相关事务的主管部门，对于相对人申请有答复的职责，对不合法的请求也应予明确否定。相对人对于哪些材料与申请事项不相关、哪些材料已经过行政机关的实质审查，大多并不知情。行政机关对于部分申请内容不置可否，相对人无从判断行政机关的真实态度，不能强求相对人去揣摩行政机关的意思表示。就像高校开除学生后未责令离校，在知悉被开除学生仍继续学业时没有表态，更没有明确反对该学生继续在学校上课的，虽然诉讼中学校主张该学生已被开除不能继续学业，但学生有理由相信高校的不置可否，是对其继续学业的默许。可见，信赖利益的存在不以行政机关的明确表示为前提，行政机关的不置可否也可能构成信赖利益。
2、信赖是否受行政机关法定职责的影响？
被告认为，原告能否在西墙开窗，不属于其法定的审查权限范围，不属规划许可的审查事项，被告对法定职权之外内容不作明确说明，不应构成行政信赖，否则有违行政职权的法定性。
本案中，被告对申请的审查，关键在于是否符合城市规划，对不影响城市规划的其他事项不属其法定审查职责范围内。《福建省实施〈城市规划法〉办法》第四十一条第二款第（四）项规定，城市规划行政主管部门只需按城市规划要求审核建设单位报送的施工图件，而不是对建筑图纸的全部内容进行实质审查。而且，依《福建省实施〈城市规划法〉办法》第四十五条，多层房屋仅前后间距有明确的强制性规定，对左右房屋间距没有要求。可见原告西墙能否开窗，不属于城市规划法调整范畴。该西墙开窗涉及邻里通风采光的相邻关系，是私权自治范围，应由双方平等协商决定。行政机关未经法律授权不能审查、决定、许可私权自治事项。因此，被告所作规划许可未明确反对西墙开窗，只是说明原告建房符合城市规划，并非许可原告在西墙开窗。但是，我们认为，行政信赖原则意在保护一般普通人基于对行政行为的认识所产生的合理信赖，若要求普通民众识别行政机关的法定职责范围，区分行政管理职责与私权自治范围，实则勉为其难。从服务行政理念出发，为避免行政许可引发相关的民事纠纷，行政机关在行政管理中应当对与许可事项相关的申请内容进行说明，对涉及民事法律关系的内容也应积极表态而不是消极规避。
当然，是否有权在西墙开窗等私权自治的事项不能基于行政信赖而善意取得，从而对抗相邻权人。行政信赖意在限制行政机关的行为，而非限制民事法律关系相对人的权益。若原告与第三人之间因此产生民事相邻权纠纷，依民事诉讼程序解决。一方若因信赖行政而遭受损失的，行政机关就可能要承担信赖利益损失的责任。两者是不同的法律关系，行政机关不能以私权自治事项不属审查范围为由，一概否认信赖利益的存在。
3、原告西墙开窗的信赖是否合理正当？
是否给予信赖保护，应考虑两个因素：受益人是否信赖此一行政行为能够存续，及该信赖是否值得保护。前一因素为信赖保护的主观要件，后一因素为客观要件。前者审查相对人是否产生了信赖，并据此信赖而行事。该事实的判断不涉及价值衡量，而产生的信赖是否正当、是否值得保护则属于后一因素的审查内容。
不合理、不正当的信赖不应保护。《行政许可法》第六十九条第二、四款作了相应规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。此处，“不正当手段”体现了行政信赖是否“值得保护”的价值斟酌。原告认为，规划图中西面就有窗户，其相信是行政机关许可其开放的，而且事实上在西墙也开了窗户，该信赖合理正当。第三人则认为，原告应当知道相邻的两房紧邻无间隙，其房屋建设时必然要堵住原告西窗，这从原告西墙不装修也能得到体现，因而原告的信赖不正当。
我们认为，正当的信赖就是要求相对人的信赖须基于善意。本案原告应当知道会影响别人权利行使，仍在西墙开窗。原告建房的宅基地从福宁房地产开发有限公司处转让而来，《合同书》中明确注明附有《小区地块规划图》，小区地块规划图也明确载明有S4-10至S4-16的七块宅基地，原告地基号为S4-15，第三人地基号为S4-16，两基地之间并无间隙。原告建房时应当知道S4-16是他人宅基地，不可能留下空隙供其采光。原告应当知道在西墙开窗，他日第三人建房时肯定会被堵住。而且，原告2001年建房时对西侧外墙未做任何装修，窗户也仅是简易安放，这也说明原告建房时已明知西墙开窗将侵害邻人权益，不应得到法律保护。原告的行政信赖建立在牺牲别人合法权益的基础上，因而其信赖并非善意、正当，不应得到保护。
4、信赖保护的举证责任如何分配？
行政诉讼中，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。但是，司法解释也同时规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。法律虽未规定原告承担举证责任，但其对相应事实应提供证据。对于信赖保护中涉及的信赖是否存在、是否正当两个方面，应由谁举证证明，对此并不明确，而这直接影响是否信赖保护的认定。有的观点认为，因为信赖是一种主观状态，相对人无须证明其信赖，亦即其不必藉由特定之信赖行为对外加以证实。应当由行政机关证明受益人并未信赖行政处分之存续，不得将其倒置于受益人，由其证明其已信赖。
我们认为，原告是否存在信赖的心理状态，各方当事人均难以证明，但这些心理状态所体现出的客观事实可以辅助证得，例如，原告应当证明其已经知悉了所信赖的具体行政行为，并且之后所进行的生活安排等行为与该信赖能相吻合。否则，若原告未知悉该被诉行为，就不可能产生信赖；即使已经知悉，但未据以行事也未能产生信赖，无从保护。相应地，行政机关可对此进行反驳，还应就原告的信赖不正当等进行举证。具体到本案，原告提供的证据证明其在知悉规划许可后在西墙开窗的事实，可以证明其信赖存在；但被告举证证明了原告明知邻地存在且两房无间隔的事实，能够证明原告的信赖不正当。
5、复效行政行为是否适用信赖保护？
《行政许可法》第八条规定：行政机关作出许可行为后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可。行政信赖主要存在于授益行政行为，授益行政行为的撤销与改变受信赖保护的限制。本案被告许可原告建房的同时为第三人设定了负担，许可第三人建房时同样对原告设定了负担，这些规划许均是复效行政行为。本案另一个特点在于，被告并非撤销对原告的规划许可行为，而是另外作出许可第三人建房的规划许可行为，原告认为后一许可行为影响了其前一许可行为所获得的信赖利益。
复效行政行为的撤销与改变涉及第三人的利益保护，不同于单纯的授益行政行为，若认可其信赖利益则可能损害第三人的利益。复效行政行为的信赖保护，除了判断受益相对人对行政行为有否合理信赖外，还应判断对负担相关人的利益保护是否尽了合理的注意。复效行政行为的撤销与改变应否受信赖保护的限制，应权衡相对人信赖利益与相关人利益保护。若相对人有合理信赖，又对负担相关人的利益尽到合理注意的，撤销与废止此种行政行为应按照授益行政行为来处理，即信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。具体到本案，原告已经认识到自己的行为必将影响第三人权利的行使，却仍认为行政机关许可其在西墙开窗，其没有行政信赖的正当理由基础。复效行政行为相对人侵害他人权益的，不能获得信赖保护。
6、信赖利益可否放弃？
第三人申请《建设工程规划许可证》时，向被告提交了与原告订立的《四邻协议书》。该协议上明确载明：建房申请人詹淑茶按土地证确权范围内建设，四至清楚，经协商四邻同意新建。原告同意第三人在土地证确权范围内建设，这必然会完全堵住其西墙所开之窗。
如果原告西墙之窗受信赖保护，其所作同意能产生什么影响？信赖利益能否放弃？行政信赖产生两个保护措施：相对人信赖的行政行为不得擅自被撤销或改变，在必要撤销或改变时也应对相对人进行物质等补偿。相对应，受信赖保护的相对人就享有该两项权利。对于物质等补偿的权利，应属权利可自治的事项，相对人可以放弃。而前项权利涉及行政管理秩序，若行政行为的撤销或改变对公共利益或第三人利益造成较大损害的，相对人不能随便放弃，即使放弃也不对信赖产生影响。但复效行政行为，涉及相对人与负担相关人的利益权衡，在两者利益相当时，相对人放弃信赖利益并不为法律禁止。第三人在自己土地证确权范围内建房不违反城市规划，相邻关系由双方协商决定。即使存在信赖利益，本案原告在协议书上表示同意，也构成对信赖利益的放弃，应予允许。
综上，本案经过审理，被告许可第三人建房并未侵害原告的合法权益，且适用法律正确、程序合法、事实清楚，因此应予维持。（本文发表于《人民司法》2008年第14期）