美国是如何处理政府“不作为”的？

fufa3310

国际在线 www.crionline.cn 2007-04-23 09:00:43 　
链接：http://gb.cri.cn/9083/2007/04/23/1965@1558253.htm　  

日前，美国最高法院公布了一个被称为近年来对环保问题影响最大的案件的裁决，以5比4推翻了联邦地区上诉法院对“马萨诸塞州等诉国家环保署案”的裁定，此案极大地鼓舞了近年来对美国联邦政府环保政策十分失望的民间环保活动，也提出了一个具有里程碑意义的原则：政府行政部门的“不作为”，是法律上的一种“伤害”行为，是要负法律责任的。
这个案件，走到联邦最高法院，用了4年时间。
自从布什拒绝在京都协议上签字，美国政府在控制温室气体排放上的政策在国际上就备受批评，同时，美国国内的环保活动也开始了针对政府的批评和抗争，这些环保活动，主要集中在非政府组织、大学校园、科研机构、文化传媒等民间领域，同时向国会游说。也就是说，走立法途径。
此法绩效不大的一个重要原因是，布什还有对法案的否决权。而温室气体导致全球暖化等长期环境问题，已经成为越来越多的人的认识。前副总统弋尔公开宣布退出政界，专心致力于民间环保活动，他亲自制作讲解的环保影片得了奥斯卡最佳文献片奖。他大声疾呼，环保问题不应是一个政治异见问题，而是一个“道德问题”。
布什的两届行政当局，在控制温室气体的政策方面，表现得相当固执。于是，美国国内在控制温室气体问题上，形成了政府冷民间热的局面。分散的民间环保组织在缓慢地积累力量，扩大影响，而联邦政府仍然迟迟没有作为。在这样的情况下，一些州政府，比如马萨诸塞州等，率先在州议会立法控制汽车尾气等温室气体排放。同时，环保组织纷纷要求国家环保署(EPA)采取行动，控制温室气体排放。
EPA这样的政府机构，在美国称为联邦独立机构，曾在历史上引起过立法层面的剧烈争论。按照美国宪法“分权和制衡”的金科玉律，联邦政府的部门机构，要么属于立法分支，只管立法不管执行，要么属于行政分支，只管执行却无权立法。政府部门和官员，立法的不执行，执行的不立法，这个原则非常严格。可是，国会当初授权建立EPA这样的机构时，发现这一类的机构有非常高的技术性和专业性，比如气体的排放标准，那是一门现代科技，只有专业人员懂，国会议员们可能连那些术语都搞不懂，不可能让国会来制定。于是，国会不仅要授权EPA监测环境，处罚违规，而且不得不把制定排放标准的权力也给EPA。也就是说，EPA不仅管执行，而且管定规范。它虽然名义上是总统下面行政分支的一个机构，在制定规范的职能上，却具有某种立法权限。这一类的政府机构，被叫做联邦独立机构。
现在，民间环保组织和一些率先环保立法的州，要求EPA动手控制温室气体排放时，EPA秉承上面布什总统班子的“冷”态度，回答说，他们没有得到国会的立法，也没有得到总统的命令，所以没有权限来控制温室气体排放。

环保组织和马萨诸塞州等州政府，无奈之下，纷纷把EPA告上法庭，也就是告行政机构“不作为”。
EPA一方，有布什行政班底的律师帮忙，找出一个挡箭牌：民事诉讼案件的原告，有一个原告资格问题。原告资格的第一条就是，你必须向法庭证明，被告的行为对你造成了侵权或伤害。你证明不了这个，就没有资格当原告，也就没资格来告我。
现在，要告EPA“不作为”，必须证明这“不作为”对你造成了伤害，这一点不容易。

美国最高法院的裁决认为，除非EPA拿出科学依据来证明一氧化碳等气体排放不是造成全球暖化的原因，否则，EPA拒绝控制温室气体排放，就是一种行政不作为。既然马萨诸塞州等已经立法控制温室气体排放，而由于EPA的拒绝作为造成其他地方不受控制，就对马萨诸塞州造成了“伤害”。于是，马萨诸塞州作为受伤害方，具备了原告资格，此案成立。最高法院认为，EPA作为联邦独立机构，拒绝控制温室气体必须拿出理由，来证明温室气体排放没有影响全球气候变化，或者拿出理由来说明为什么两者之间没有联系，或者为什么两者之间的联系无法确定。EPA若拿不出理由来，却借口自己没有权力而拒绝控制温室气体，就是占着联邦政府机构的位置而不做应该做的事情，这种不作为，就是对大众利益的伤害。（作者：林达）


讨论：

美国PK中国：美国没有独立的行政审判制度，诉政府不作为也属于民事诉讼，一般情况下适用民事诉讼规则，只是例外地适用特殊的司法审查规则。我国存在独立的行政诉讼制度，一般情况下适用行政诉讼规则，只是规则缺失时同时规定可例外地“参照”民事诉讼法。

民诉PK行诉：对于环境诉讼，民事诉讼中适用不同的证据规则，而在行政诉讼中仍适用“被告对行为的合法性举证”的规则，并无特有规则。是否应予冲破？该案有借鉴的可能。
民事诉讼中，实行举证倒置，加害人举证的内容含“存在免责事由”、“不具因果关系”。《民事诉讼证据规定》第四条规定：下列侵权诉讼?按照以下规定承担举证责任：（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。
而行政诉讼中，被告的举证内容仅“作为或不作为的合法性”。政府的作为或不作为，是否侵害原告利益，原告是否有法律上的利害关系，应当由原告举证。而这方面的举证，十分困难，往往因此被剥夺诉权。若美国的这个案件发生在中国，估计很难被立案受理。

美国这个案件值得我们思考的是：政府不仅要负责证明其作为或不作为的合法性，还要对不具因果关系、与原告没有法律上的利害关系进行举证，否则就会被推定为原告适格。
具体到我国行政诉讼，对于原告是否具有法律上的利害关系，在环境行政诉讼等特有情况下，是否也可由被告对此进行举证？如果可行，这种制度设计与民事诉讼证据规定应有何区别？

martinu

多谢fufa兄的好帖。

对这个案子（MASSACHUSETTS v. EPA ）有兴趣的，以下地址可以直接看案件的概要（http://www.law.cornell.edu/supct/html/05-1120.ZS.html，或 http://www.supremecourtus.gov/opinions/06pdf/05-1120.pdf），总共5、6页。

在这个案子中，麻州起诉的依据在于清洁空气法：§202(a)(1) of the Clean Air Act, which requires that the EPA “shall by regulation prescribe … standards applicable to the emission of any air pollutant from any class … of new motor vehicles … which in [the EPA Administrator’s] judgment cause, or contribute to, air pollution … reasonably … anticipated to endanger public health or welfare,” 这一条既是对EPA的制定规则的授权又是制定规则的义务设定。
中国的法律文本，一般不会这么措辞（部委和国务院不会自己脖子往绳套里钻，人大当然也不敢拿绳子套）。中国典型的授权规则，以即将生效的反垄断法为例：
“第十三条　禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：
  （一）固定或者变更商品价格；
  （二）限制商品的生产数量或者销售数量；
  （三）分割销售市场或者原材料采购市场；
  （四）限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品；
  （五）联合抵制交易；
  （六）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。”

这类空白授权书条款比比皆是，这种情形下，就算中国有抽象的司法审查，把美国最高院法官搬来也没法子

fufa3310

感谢martinu兄弟提供原文出处，及有见地的 分析，只是我看的不是很懂，呵呵。
授权立法是必须的，因为社会实践繁杂多变，很多事情是无法预见的。但象我国有的法律法规那样空白的、不作限制地授权，很可能使下级立法偏离方向。较真地说，这样的授权立法，不如没有。行政审判实践中，经常遇到部委规章甚至国务院的行政法规，超越了授予其立法权的上级法律法规。正如martinu兄弟所说，授权立法的限制非常必要。其实这在行政许可法及行政处罚法上均有体现，被授权的下级机关只能在限定的范围内制定规范性文件，只不过这些规则并未被普遍地遵守。

chuxj123

其实深层次的原因在于技术垄断。
中国也有很多这样的事情。
立法是归《立法法 》来定的，而技术规范就政出多门，仅国家强制标准GB开头的就有质量技术监督局和建设部2家，还不说形形色色的行业标准，几乎每个部委都有权制定技术规范。技术规范之间扯皮打架不说，就是同一个规范，不同的专家甚至参与制定的专家之间意见都不一致。
在美国，如果是强制标准，违反了跟违法的效力是一样的，而中国的技术规范是处于一个什么地位，却不太有人注意。
我觉得这个事情应该参考美国的听证制度，选择不同层次的公民对某一个拟制定的规范投票，专家们有义务向公众说明规范的含义。
还有一点更让人困惑的是，在中国，技术规范甚至是全国性的强制规范，居然都不在网上或大众媒体上公开，还得要人到很少的几家专业书店去买，这从理论上是说不通的。现在法律、法规、规章甚至规范性文件都可以免费查阅，为什么规范就不行呢？

solomon9813

在我国，很多法律有“XX认定的XX行为”
这句话让我们无法对一些事情提起起诉
建议立法与执行最好不要是一个人或一个单位