不确定事实不能作为认定行政裁量限缩的依据

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案情
被告某县运输管理所于2007年7月19日向原告送达《关于确保某至牙城班线客运安全秩序告知书》。2007年7月23日被告运政股经办人员在《车辆更新（变更）调整表》上对情况作出核实，认为原告牙城班线闽J-Y9306更新为闽J-Y9788，经审核符合更新调整要求，并请领导批准。但至原告起诉时，被告未对上述车辆予以办理更新调整手续或作出其他答复。原告福建省某汽车出租有限公司诉称，其于2007年7月19日向被告申请更新班线营运车辆，被告经审查符合条件却不履行职责。诉请确认被告行政不作为违法，并责令被告立即履行法定职责，依法办理车辆更新手续。被告辩称，原告未向被告提出具体的行政许可或其他行政请求的申请；行政许可属行政机关的行政权，法院的司法审查属司法监督，被告没有作出具体的行政行为，请求法院直接责令被告为其办理车辆更新手续没有依据。

裁判
法院经审理认为，行政机关应当依法行政、履行法定职责。车辆更新登记属被告的法定职责。原告提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，被告未在法定举证期限内提供证据证明原告未申请或已撤回申请材料的事实。且申请是否符合法律规定、被告是否已经受理，不影响原告已经提出申请的事实。被告在法定期限内未告知申请人需要补正材料或受理与否，或作出是否准予行政许可的书面决定，不符合《行政许可法》第32条、第38条的规定。原告要求被告履行法定职责的主张予以采纳。但是，原告的申请是否符合法定条件，除对申请材料进行形式审查外，还应由被告结合该申请的具体情况、当地班线客运安全秩序以及案外人利益进行实质内容的审查权衡后作出决定，因而原告要求被告履行具体的车辆变更登记法定职责的主张不予支持。
据此，法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：被告某县运输管理所应在法定期限内对原告福建省某汽车出租有限公司的车辆更新调整申请履行法定职责。

解析
本案涉及行政机关对是否履行具体职责的行政裁量是否限缩的判断。
行政诉讼法第五十四条第（三）项规定了履行职责的判决形式，该判决形式包括履行法定职责与履行具体的法定职责两个类型。我国台湾地区“行政诉讼法”第5条对行政不作为也规定了请求应为行政处分与应为特定内容之行政处分两种诉讼类型。行政机关依据法律授权可决定可决定是否、如何作出行政行为，司法审查不应审查。只有在经审查认定行政机关对履行具体职责没有裁量空间的情形下，此时行政裁量限缩为零，法院才能作出履行具体法定职责的判决。本案原告在请求确认被告行政不作为违法的同时，请求责令被告立即履行办理车辆更新手续的法定职责。笔者认为，依原告提供的证据虽可推定其曾提出过申请，被告应履行法定职责。但该推定结论、内部工作人员审核意见等不确定事实不能作为判决行政裁量限缩为零的依据。
1、推定事实不能作为裁量限缩的依据
依最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第2款的规定，在起诉被告不作为的案件，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案原告未能提供申请报告与相关的申请材料，但提供经被告工作人员签注审查意见的《车辆更新（变更）调整表》。虽然认为原告未提出过申请，但未能提供其内部受理申请的登记簿等材料进行有效抗辩。车辆更新（变更）调整是依申请的行政行为，《车辆更新（变更）调整表》能够证明已经提出申请后的行政行为。本案原告是否已经提出申请，尚非确定的事实，仅依其提供的经被告工作人员签注审查意见的《车辆更新（变更）调整表》推定其已经提出过申请。但事实上原告是否提出过申请，以及被告是否已经受理了该申请、申请材料是否符合法定依据，均不确定。若判决行政机关履行具体的车辆更新职责，则可能与客观事实不相吻合，在尚未受理或缺少有关申请材料的情形下，该行政机关亦无法履行该判决内容。因而，审查裁量是否限缩时，应考虑提出申请、已经受理及申请材料符合法定条件等事实是否确定，推定的结论不能作为衡量依据。
2、待批内部行政行为也不能作为裁量限缩的依据
被告工作人员对申请材料作了审核，认为符合更新调整的要求。这种意见未必说明其裁量权已经限缩，该意见仅为该工作人员对材料审核的裁量意见，该种裁量意见是否正确，有待机关领导的进一步批准。该基于工作人员主体判断的意见，并不代表法律对此情形下已经限缩了行政机关的裁量权，法院不应宥于该审核意见而放弃司法审查权。而且，若法院以此倾向性意见认定行政机关对是否准予许可已无裁量空间，将侵入行政机关的内部行政程序，阻碍行政程序的顺畅完成，将使领导批准环节落空。可见，该倾向性意见不是裁量限缩的充分要件。是否限缩，应由法院在法律规定的事实要件中独立判断。
3、申请材料的审核意见不能替代裁量限缩的全面审查
行政许可中，申请材料是审查的重要内容，但并非全部内容。被告作为道路旅客运营的主管部门，应基于规范道路旅客运输经营活动，维护道路旅客运输市场秩序，保障道路旅客运输安全，保护旅客和经营者的合法权益的行政目的，考虑诸多申请材料之外的相关事实。例如，是否影响当地班线客运安全秩序、是否涉及案外人利益以及是否允许案外人听证等实质内容进行审查权衡。本案审理中，被告就认为，原告的申请与案外人有重大利害关系，被告除了对原告的申请材料进行审查外，还应履行维护社会稳定的职责。原告的车辆更新请求并非企业正常的客运车辆更新行为，意在强行让原有实际营运者及所有车辆退出市场，其行为已涉及到群体性涉法涉诉上访案和社会的安定稳定大局。
因此，法院应基于法律规定，结合具体案件事实，对行政机关的裁量行为是否限缩进行全面审查并作出独立判断。推定结论、待批意见等不确定的事实不得作为裁量限缩的依据。正如我国台湾地区“行政诉讼法”第200条规定，原告之诉有理由，且案件事证明确的，才可判决行政机关作成原告所申请内容之行政处分。笔者认为，该处所称“事证明确”，除了要求全面审查申请材料与相关案件事实外，还要求这些事实均处于确定状态。
（本文发表于《人民司法》案例版2008年第6期）