行诉实务：行政机关之间可委托行使职权

fufa3310

裁判要旨:
    没有隶属关系的行政机关可通过职权委托进行行政协助。职权委托应由具体履行职权的各级独立的行政机关各自办理，不能由上级行政机关概括委托
案情:
    2005年9月13日，申请人福建省霞浦县劳动和社会保障局作出霞劳社监字（2005）428号《劳动监察限期改正指令书》，要求被执行人霞浦县医院在规定时间内到霞浦地税局办理失业保险登记，被执行人未予办理。2006年3月20日，申请人根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定作出霞劳社监罚字（2006）2号行政处罚决定，对被执行人处以15000元人民币罚款。2006年7月10日，申请人申请霞浦县人民法院强制执行该行政处罚决定。
裁判:
    福建省霞浦县人民法院认为，申请人霞浦县劳动和社会保障局依据《社会保险费征缴暂行条例》具有管理社会保险登记的行政职权，包含对相应违法行为的处罚权。《福建省社会保险费征缴办法》规定将该社会保险登记的管理职权委托地税部门行使。地税部门该项管理职权的获得，不是法律法规的授权，也不是行政处罚法所规定的委托。因为依照行政处罚法的规定，只有法律法规才可以授权，省级政府规章不能授予行政职权；行政职权的委托虽可由规章规定，但受托主体应是符合行政处罚法第十九条规定的管理公共事务的事业组织，而不能是其他行政机关。法律虽未明确规定行政机关之间可以委托行使职权，但权衡行政处罚法对受托组织法定条件的考量，其他行政机关比起事业组织能更好地履行职权，更符合职权委托行使的立法本意，没有隶属关系的行政机关应可通过委托职权进行行政协助。而且，《福建省行政执法程序》第十一条也规定：行政执法机关确有必要委托其他机关、组织行使行政执法权的，可以委托。因此，本案行政职权的委托可以适用行政处罚法的规定。
  法律法规或规章对职权委托的许可规定并不当然引起行政职权的转移，两个行政部门之间还应办理授权委托手续，办理手续后职权才发生转移的效果。而且，为顾及地方差异及利于明确职责，不能直接由上级行政机关对本辖区内的所有下属机关职权进行概括委托，而应由具体履行职权的各级有独立主体资格的行政机关各自办理。2000年12月21日福建省劳动和社会保障厅、福建省地方税务局《关于基本养老保险和失业保险行政执法授权有关问题的通知》（闽劳社［2000］508号）也规定：各级劳动部门根据统一的行政执法授权委托书向同级地税机关办理行政执法授权委托手续。本案申请人霞浦县劳动和社会保障部门与霞浦县地方税务部门并未实际办理行政职权的委托手续，对社会保险登记的违法行为仍应由申请人管理及处罚。因此，本案申请人对社会保险登记违法行为具有处罚职权。据此，法院依照行政诉讼法第六十六条和最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条之规定，裁定申请人霞浦县劳动和社会保障局作出的霞劳社监罚字（2006）2号行政处罚决定准予强制执行。
(本人原创，发表于《人民法院报》2007年3月5日，希望大家喜欢行政法与行诉法)

daniel_chin

这一点是行政法的基本原理，值得这样再重述吗？

fufa3310

法院裁判讲求明确的法律条文。而且，行政机关之间的委托，未见得是行政法的基本原理。即使成了原理，也应有实定法的支持。可《行政处罚法》未予明确，而且立法当时也存有争论，并非楼上说的是基本原理。因此这个案例有示例意义，被人民法院报采用。

来风

行政机关根据决定可以行使其他行政机关的行政处罚权

　　楼主标题太宽乏了，容易给人这样的感觉：只要是行政机关，就可以通过委托，把其职权转让给其他行政机关行使。事实上并非如此。

　　一、只有具备行政主体资格的行政机关实施的行政行为才合法有效

　　这是常识性问题。并非所有的行政机关都具备行政主体资格，只有具备法定条件的行政机关才可能实施行政行为，才具备行政主体资格；行政机关不能通过委托形式实施与其主体资格不符的行为。例如，教育行政机关不具备环境处罚的主体资格，其不能通过环境保护部门的委托获得环境保护处罚的职权。

　　　二、行使另一行政机关职权的范围非常有限

　　　并不是一个行政机关的所有职权都可以由另一个行政机关行使。事实上，行政机关行使另一行政机关职权的范围非常窄。依据行政处罚法第１６条规定，其范围仅仅是“行政处罚权”。

　　三、行政机关必须依照法律规定，才能行使其他行政机关的职权

　　行政处罚法第１６条规定，国务院或者经国务院授权的省级人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚除外。依照该规定，一个行政机关若要行使有关行政机关的行政处罚权，只能通过“决定”的形式获得，并且只有国务院或者经其授权的省级人民政府才有权决定。从此可以看出，通过委托形式获得行政处罚权是没有法律依据的。

　　四、不能依据行政机关可以委托有关组织实施行政处罚，就推定也可以委托其他行政机关实施行政处罚

　　行政处罚法第１８条规定，行政机关可以委托有关组织行使行政处罚权，但是，委托要求非常严格，一是要求“依照法律、法规或者规章的规定”；二是“在其职权范围内”实施委托；三是受委托的组织必须符合“本法第１９条规定条件”；四是受托组织以“以委托行政机关名义实施行政处罚”，五是委托机关对“行为的后果承担法律责任”。

　　本人认为，法律之所以作出这样的规定，应是考虑了如下几种因素：

　　（一）随着社会发展变化，公共管理的事务越来越多，需要的专业技术要求越来越高，行政机关不能管理所有的公共事务，许多社会事项是由事业组织负责管理。如果要对这些公共管理过程中出现的违法行为进行处罚，无疑从事管理的社会组织更为合适。但是，因为实施的是行政处罚，行政主体要适格，作为社会组织若要取得行政主体资格，惟一途径是根据行政处罚法第１７条的规定，由法律、法规授权；在法律、法规没有授权的情况下，不能以行政主体的名义实施行政处罚。在这种情况下，行政处罚法第１８条规定就很好地解决实际中的问题。

　　（二）如果依据行政处罚法第１８条进行类类，行政机关可以通过委托，由其他行政机关行使其行政处罚权，受托行政机关“以委托行政机关名义实施行政处罚”，委托机关对“行为的后果承担法律责任”。这样将会遇到不少问题，在实践中难以实施。

　　（三）如果行政机关的行政处罚权确实需要由另外的行政机关行使时，可以依据行政处罚法第１6条的规定，由有权机关作出决定。

　　五、行政合法性原则决定了行政机关行使其他行政机关的职权必须严格限制

　　　行政处罚法之所以没有规定行政机关可以委托其他行政机关行使行政处罚权，本人认为，主要是由于行政合法性原则决定。按照行政合法性原则，行政机关的一切行为都要有法律依据，行政机关行使职权必须严格依照法律规定的机关、人员、范围、种类、程序等执行；行政机关之间的职责要分明。如果允许行政机关在没有法律规定的情况下，可以委托其他行政机关实施行政处罚，则容易出现主体不合格、程序违法和出现问题后互相推诿等诸多问题。

　　六、本案例不能作为“行政机关之间可委托行使职权”的依据

　　本人未对本案例进行认真分析，不能对该案例进行评价。但是，有一点是可以肯定的，就是如果没有法律规定，行政机关的职权是不能通过委托形式发生转移；否则，就是违法的行为。

fufa3310

看来来风兄弟对行政法也有研究，难得有共同的爱好，幸会！我再谈几点看法：
一、关于标题。
    我的题目“行政机关根据决定可以行使其他行政机关的行政处罚权”已经够长了。缘于标题字数的限制，不可能把一个法律原理仅靠这几个字完整慎密地表达出来。很多文章是不能“望题生义”的。
    我这篇案例的意义，并不在于构建“行政机关之间委托行使职权”具有普适性的法规，职权委托本身就有诸多的理论前提。对于突破“行政机关之间不能委托行使职权”的实定法条文与观点，本案例有一定意义。
二、行政主体的职权法定性，不同于行政主体资格本身。
    我不赞同来风君“并非所有的行政机关都具备行政主体资格”的所谓常识性问题。所有的行政机关均是独立的机关法人，都是行政主体，当然行政主体还不限于此，行政机构不等同于行政机关。当然，有的行政主体只能进行内部管理，作出内部行政行为。
    行政机关的职权实行法定主义，但职权的有限性不能否认其行政主体资格。行政主体所作出的行政行为若超越其法定职权的，应被认定为无效或被撤销。行政主体虽然不等同于行政诉讼被告主体资格。如果以职权作为标准认定行政机关是否有行政主体资格，将极大影响司法审查的救济权。因为不是行政主体，等于说就不能作为行政诉讼的被告，原告就不能提起行政诉讼。
三、关于行政主体的职权法定性与委托行政的关系。
    职权法定不允许越权行使，行政机关之间不能擅自通过委托转移职权，否则就改变法律法规的授权。就如来风所说，教育行政机关不具备环境处罚的主体资格，其不能通过环境保护部门的委托获得环境保护处罚的职权。但是，来风忽略了行政委托的前提条件“法律法规或规章的规定”。《行政处罚法》第18条的规定：行政机关依照法律法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。我们所谈的职权委托，必定基于有“法律法规或规章的规定”。如果没有“法律法规或规章的规定”，职权委托是违法的，讨论就没有意义。
    如果法律法规或规章有规定，教育行政机关未必就不能接受委托获得环境违法处罚的职权，例如，若某省人大通过地方法规规定，环保机关可以委托教育行政机关对本辖区内的校办工厂的环境违法行为实施行政处罚，则该环保机关与教育行政机关之间即可以职权委托了。因为行政机关的职权存在较多的交叉之处，可见职权法定性并不绝对。
    另外，来凤君的最后一个观点“本人未对本案例进行认真分析，不能对该案例进行评价。但是，有一点是可以肯定的，就是如果没有法律规定，行政机关的职权是不能通过委托形式发生转移；否则，就是违法的行为”。委托的前提不仅是“法律规定”，“法规规章的规定”也可以成为职权委托的依据。当然，没有这些依据，职权委托根本无法存在。
四、行政委托的范围。
    行使另一行政机关职权的范围当然非常有限，因为限于法律法规规章的规定。但是，行政委托不局限于行政处罚法，《行政处罚法》当然只能规定行政处罚法的委托。职权委托仅限于行政处罚的观点是错误的。例如，《行政许可法》第24条就规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律法规规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。
五、综合执法权的取得方式，与委托取得方式的区别
    来风君认为：行政处罚法第１６条规定，国务院或者经国务院授权的省级人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚除外。依照该规定，一个行政机关若要行使有关行政机关的行政处罚权，只能通过“决定”的形式获得，并且只有国务院或者经其授权的省级人民政府才有权决定。从此可以看出，通过委托形式获得行政处罚权是没有法律依据的。
    其实，该第16条与第18条有很大的区别，职权委托的依据是第18条，而第16条是综合执法的取得方式，不能以第16条来否认职权的委托方式。该第16条主要用于目前执法权分散、多头执法的问题，实行综合执法，例如各地的行政执法局就是基于此条成立的，这种情形下的综合执法权的取得必须“国务院或者经国务院授权的省级人民政府决定”。这里的职权取得也不是委托方式，而是授权取得的，也即：行政机关以自己的名义作出，而不是以原始职权所有者的名义作出。
六、职权的授权取得与委托取得方式的不同
    来风君“如果行政机关的行政处罚权确实需要由另外的行政机关行使时，可以依据行政处罚法第１6条的规定，由有权机关作出决定”的观点，混淆了职权的授权取得与委托取得方式。不能认为，需要由另外的行政机关行使，就依第16条授予行政职权。如果这样，所有的职权委托就不存在了，包括行政许可方面的职权委托。
    两种不同的职权取得方式的存在，有很强的实践意义。不论是行政机关之间的委托，还是与其他组织之间的委托，委托都不是强制性的，不象行政职权的授权。法律法规规章虽有“委托”的规定，但所在地的行政机关可以基于具体情形的考虑，可以委托，也可以不委托，这种立法模式考虑到了各地行政执法的复杂性。但行政职权的授权就不同了。
七、应区分行政机关之间职权委托的可行性，与职权委托的条件。
    职权委托当然要有非常严格的条件。但是，不能以“委托要求非常严格”来否定行政机关之间职权委托的可行性。两者并不矛盾。例如，《行政许可法》明确规定了行政机关之间可以进行职权委托，同时也规定了职权委托的严格条件。只要有“法律法规规章”的规定，即可职权委托，至于该委托行为是否违反了所规定的条件，则涉及委托“是否违法”的问题，而不是“能否委托”的问题了。
八、行政合法性原则与职权委托。
    首先，两者并不矛盾，因为职权委托也必定有“法律法规规章”的规定。其次，两者并不必然联系，行政许可职权也实行法定主义，但《行政许可法》同样允许行政机关之间职权委托。其三，行政合法性原则应与法律解释相结合。如果严格依据法律条文的本本主义，所有的案例指导制度就没有任何意义了。案例之所以有示例作用，必然对现行实定法有某方面的突破，而又不违反法律的原则。笔者所写的案例正是基于《行政处罚法》没有“行政机关之间可以职权委托”的依据，依据实践的需要，从福建省的规章出发，较多内容地论证了“行政机关之间可以职权委托”并不违背行政合法性原则，符合《行政处罚法》的立法本意。
    非常感谢来风兄弟的交流。

来风

　　　拜读了fufa3310兄不少大作，很有独到的见解，受益不小，感谢！

　　　在４楼的回复内容丰富，需要时间消化，届时再以兄进一步交流。

　　　再重述行政处罚法第１８和第１９条的理解：

　　　行政处罚法第１８条第１款规定：＂行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚……＂第１９条第１项规定，受托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织。”这里，法条用了“行政机关”与“组织”两个名词；第１９条再对“组织”进一步进行明确。显然，“行政机关”不等同于“组织”。

　　　根据上述规定，本人有如下的认识：

　　　一、如果行政机关根据第１８条规定委托行政处罚，接受委托的只能是除了行政机关以外的“组织”，并且，这个“组织”，必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织。”

　　　二、行政处罚法第１８条没有规定行政机关可以“依照法律、法规或者规章的规定”，委托其他行政机关实施行政处罚。行政机关不能依据行政处罚法第１８条委托其他行政机关实施行政处罚。

fufa3310

呵呵，见笑了。来风君在园地发了很多篇原创，涉及面很广，颇受益。我的兴趣只局限于行政法。
对于《行政处罚法》第18条法律条文字面上的认识，在5楼内容的层面上，我们是一致的。

wanglieyan

这种裁判我看还是有问题的.行政法领域去搞揣摸立案本意这种事违反了行政法的基本原则.