行政执法存在的问题和对策

来风

　　（说明：这是本人几年前写的一篇论文．因为近年来我国的法制建设步伐很大，文中的一些提法也许与当前的形势不符，因此，恳请各位赐教．）

　　依法行政对实现依法治国基本方略、构建和谐社会有着举足轻重的作用。据统计，我国目前公布的法律、法规和规章，80%以上是行政法律、法规和规章。行政机关是否依法行政，直接影响到我们的民主法制建设和市场经济建设，影响到各种法律和法规的实施，影响到社会的稳定以及党和政府在群众中的威信。改革开放几十多年来，我国加快了立法的力度，社会主义法律体系基本建成，但是法律建设还有许多亟需解决的问题，尤其是行政执法的现实状况是不能令人满意的，存在的问题主要表现在：行政机关越位、缺位、错位、扰民等现象大量存在。一方面，行政机关还在管许多不该管、管不了、管不好的事情；另一方面，行政机关应该管的事，却没有管住、管好；在一些行政机关中，权力与利益挂钩，乱收费、乱罚款屡禁不止；在行政行为中超越权限滥用职权、违反程序等屡见不鲜，因违法行政引发的恶性事件时有发生。这些情况说明，目前我国的行政执法还存在着许多与依法治国、构建和谐社会的要求不适应的地方。本文试就目前行政执法中存在的问题和解决办法进行浅析。

　　一、当前行政执法中存在的主要问题

　　（一）“无法可依，有法难依”的现象依然存在
　　旅游业应当是我国市场经济的重要产业，有关旅游业的纠纷也越来越多，但我国至今尚无统一的法律规定；整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法从法律上确认下来，只有一些零星的法规及一些规范性文件加以规定。个体工商户、公民个人以及除企业、事业单位以外的其他组织的水污染和环境噪声污染案件日益增加，但我国的水污染防治法和噪声污染防治法只是对企业事业单位的水污染和噪声污染加以规定，而对个体工商户、个人和其他组织的污染则没有规定。有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，甚至相互矛盾，造成执法人员无所适从。有的法律、法规过于原则，实践中缺乏可操作性。制定的实施细则出台滞后，使行政执法缺乏衡量违法行为的标准，造成在执法中把握不准的状况。对行政执法人员违法承担的法律责任缺乏规定或者十分笼统，对责任追究的范围、主体规定不明确，追究措施不具体，追究制度不规范、不统一，且大多是各行政机关自行制定,缺乏法定效力。
　　（二）抽象行政行为违法
　　在我国的法律体系中，依照其效力大排序依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章；上位法优于下位法，下位法不能与上位法抵触；一切国家机关和个人的行为都不能违反法律，否则无效。但是一些地方人民政府制定施行的规范性文件与法律、法规和规章相抵触。例如：2002年8月份《中国青年报》披露的“县政府不准民告官事件”——某县人民政府下文规定几类行政案件法院不得受理；一些基层政府要求当地法院接到起诉时，必须通知当事人先到当地政府处理，政府同意后才能立案。在这里，该县人民政府的行为就违反了《行政处罚法》的有关规定，他们非法剥夺了《行政诉讼法》赋予公民、法人和其他组织对国家行政机关侵权行为提起诉讼的权利。类似这种情况，其他地方也有存在。例如：前几年在某县发生的有关部门印发文件对每斤猪肉收取0.2元的“过镑费”；2001年，某单位制定以县政府名义颁发的《XX县水土保持实施暂行办法》，为有关水行政主管部门创设收费项目和标准，并规定对违反该《暂行办法》的，处以200元以上10000元以下的罚款。近年来，随着行政立法工作的深入开展，行政机关在制定规范性文件中越权立制、重复立制及立制冲突现象不断出现，通过制定规范性文件扩大本部门权限、限制甚至剥夺行政管理相对人的权利，增加其义务的情况不断发生。
　　（三）具体行政行为违法
　　行政机关及其工作人员在行政审批、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征收、行政复议等行为中的作为或者不作为违法现象相当普遍。例如应当对土地、山林权属纠纷的受理调处，但是却采取放弃、推诿、拖延不予办理；对一些应予立案处罚的案件如对非法占用土地的行为，采取隐瞒、包庇、袒护、纵容不予制止和纠正；应当及时给予行政许可和行政给付的，却拖延不决；行政裁决事实不清、证据不足、程序违法，等等。在笔者办理的一起行政案件中，某县水利行政主管部门对几个村民小组引用山泉饮用的民事纠纷案件进行处罚，这起简单的案件，行政机关制作的处罚决定书存在着主体和事实错误等问题有十多个，最后该行政机关因为其处罚主体错误、事实不清、适用法律不当、程序违法而败诉。
　　（四）行政执法人员素质不高
　　由于行政机关设置和工作人员的配备时的随意性，造成行政机关人员素质普遍较低，有的甚至大量的临时工、合同工在从事执法工作，执法水平、业务水平、法律水平、道德水平亟待提高。某县环境保护局对拒绝排行申报、拒绝缴交排污费的行为进行处罚，该局作出的几十份行政处罚决定书，要么在行政复议阶段被撤销，要么在行政诉讼阶段被否定。即使相对人不复议、不起诉又不履行义务，人民法院也不强制执行——因为这些处罚决定书存在着没有查清事实、没有预先告知相对人的权利、适用法律错误、程序违法、没有依法送达等违法行为，因而不发生法律效力。造成这种状况的主要原因，是这个行政机关的行政执法人员能力达不到要求，他们连一份简单的调查笔录也难以制作，更缺乏有关的法律知识。如此素质的执法人员，行政机关作出的具体行政行为违法也就不足为奇。
　　（五）缺乏协调，互相推诿
　　行政执法包罗万象，错综复杂，需要各级、各部门行政机关密切配合、通力合作。然而目前行政机关各自为是、互相推诿扯皮的现象相当严重。某县近年来，每年都发生多起挖棺暴尸案件，对这些触犯《刑法》第302条构成“盗窃、侮辱尸罪”的行为，司法行政机关认为应由公安机关管辖，而公安机关则认为是民间纠纷，应由司法行政部门管辖，致使挖棺暴尸案件得不到及时、有效的处理，越演越烈；单位之间的山林权属纠纷、林业主管部门与县调处“三大纠纷办公室”互相推托，不予受理，致使纠纷长年得不到处理，因纠纷引发的群体性械斗、损毁生产和其他财产以及群体性上访等事件不断发生；对一些环境噪声案件，公安机关和环保部门都是以对方主管为由不予处理。
　　（六）环境执法的环境条件差
　　由于一些地方财政资金紧缺等原因，许多行政机关的执法条件很差。办案缺乏交通工具，办案经费紧缺，办案人员福利待遇低；办案人员少，工作量大。此外，行政机关在查处违法案件时，受到社会上各方面干扰较多。特别是有些领导干部法制观念淡簿，到处说情、批条子，以言代法、以权代法，干预行政机关的执法工作，造成行政机关调查难、处理难、执法更难的状况。
　　（七）对行政执法缺乏监督力度，执法活动中的随意性大
　　人大权力机关缺乏对行政机关的监督；行政机关的政务不公开，缺乏社会监督。长期以来各级政府对行政执法责任不明，没有报告、没有检查，造成地方政府对执法机关的执法监督不力，上级机关对下级机关监督不力。

　　二、保障行政执法的对策

　　（一）统一思想认识，切实加强领导
　　依法行政责任在政府，关键在领导。根据宪法和组织法的规定，各级政府是行政政权的主体，各级行政机关实行首长负责制。因此，各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部，都要从巩固党的执政地位，维护国家政权的高度，全面深刻领会依法行政的精神实质，充分认识依法行政对于建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重大意义，增强依法行政的自觉性。
　　1、要树立行政权力来自人民和行使权力必须合法的意识，正确处理治“官”与治“民”的问题。依法行政本身就包括了行使权力的法制化。也可以说，依法行政，第一位含义是要依法治“官”，依法治权，以此保证各级国家机关及其工作人员依据法定职权，按照法定程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，才能把各自职责范围内的事办好。
　　2、要树立依法行政的法制意识，改变过去习惯于单纯按行政领导意志行事的做法，牢固树立行政权力只能依法行使的观念，只有依法办事才能管理好社会事务的观念，违法必须承担法律责任的观念。
　　3、必须在政府各项工作中贯彻依法行政原则，努力提高行政执法水平。
　　4、把依法行政与转变政府职能结合起来。行政执法要体现政府职能转变的要求，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。既要把该管的事管住、管好。又要把社会可以自我调节和管理的事情真正交给社会，交给企业，交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众。要通过简化审批程序，简化工作环节来确定行政管理边界，使行政权力与利益脱钩。
　　（二）建立健全公正执法的运行机制
　　1、建立法定机关和法定人员行使执法权的制度。根据有关法律、法规和我区的有关规定，所谓行政执法机关，必须是指依法定程序设立，负有执行法律、法规、规章职责的人民政府及其所属工作部门或者组织；行政执法人员，是指依法享有行政执法权的行政执法机关或组织中的正式在编人员，并具有对相对人直接行使行政执法的职责，同时经省级有关专业主管部门进行资格审查。非法定机关和法定人员不能执法。例如：法律规定土地权属纠纷由国土资源行政主管部门处理，如果由司法行政部门处理则属违法；即使是国土资源部门，没有依法取得执法资格的人员也不能进行执法。
　　2、建立和推行行政执法责任考核制度。在行政执法活动中，要分工明确，责任到人，秉公执法。上级行政机关对下级行政机关，行政机关对其工作部门，工作部门对其行政执法人员的考核评比要形成制度。要把各种考评制度公布于众，接受广大群众的监督。
　　3、实行错案追究责任制度。行政过错屡屡发生的主要原因之一是缺乏有效的行政过错没有及时追究。目前一些地方制定的追究制度不规范、依据不充分、标准不统一，缺乏统一有效的追究办法。因此，要建立健全错案追究制度，实行谁办案谁负责制度，要建立健全行政首长问责制度、行政审批问责任制度、限期办结制度、行政违法倒查制度。对行政机关工作人员在行政审批、行政处罚、行政强制、行政复议、行政征收、行政监督检查、规范性文件制定、公文处理、信访工作等行政行为中的违法行为和不作为，以至影响所行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益的，要追究行政过错责任、行政机关不履行或者不正确履行职责，机关行政首长、直接分管领导要承担行政过错责任。要根据实际情况，对行为人作出相应的处理。对一般过错的，给予责任人责令改正、不予评优评先、扣发奖金并处理；对犯严重过错的，应给予调离执法岗位、责令引咎辞职、开除并处分；触及刑律的，依法追究刑事责任。
　　（三）建立健全监督机制
　　法律赋予行政机关许多强有力的执法权和应付复杂情况的自由裁量权。行政方式的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。毫无疑问，行政权力运用得好，利国利民，运用失当或不慎，就会带来严重的后果甚至造成社会的不稳定。因此必须建立健全监督机制，加大监督力度，加强经常性、全方位的检查监督，确保政府正确实施法律法规，切实保证公正执法、严格执法、文明执法、廉洁执法。
　　1、加强人在权力机关的监督。通过听取执法汇报、专项检查、工作检查、监察等渠道，加大对行政机关的依法监督力度。
　　2、加强内部监督。人民政府要加强行政机关内部的检查、监督，依法强化审计、监察、监督职能。
　　3、加强民主监督，充分发挥政协的民主监督作用。
　　4、加强社会监督。采取聘请执法监督员、设立举报电话、举报箱，进行走访、回访、下访等形式，随时接受来自各社会方面的监督。
　　5、加强经常性考核和评比。广泛开展基层评议政府及执法部门活动和部门对执法人员考核奖惩活动。形成上下衔接、内外结合、全方位、多元化的执法防范机制和检查监督网络。
　　（四）加强队伍建设，提高执法人员素质
　　法律法规的实施主要是靠行政机关，行政机关及其公务员队伍掌握着法律所赋予绝对的决策权、行政权、执法权和管理权。这就要求行政机关及其工作人员行使行政权力时，不能脱离法律，要严格执行法律，尤其是实施影响公民基本权利和义务的具体行为时，必须有法律依据，明确任何权力都要必须受到法律的约束，在法律范围内行使。因此，必须学习和掌握法律知识，并学会和善于运用法律手段来领导和驾驭错综复杂的经济和社会活动，增强依法管理意识，充分发挥法律的服务和保障作用。要将学法作为依法行政的先导性、基础性工程始终抓在手上，通过集中轮训，举办法律讲座、自学等形式，提高各级干部和广大执法人员的法律素质，为依法行政奠定坚实的理论基础。行政机关在作出具体行政行为时必须严格依据法律，必须按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，以保证行政管理符合国家和人民的要求，提高行政效率，实现行政行为的程序化、规范化、法制化、保证执法行为公平、公正、公开、合法有效。
　　（五）加强协调
　　随着市场经济的建立和完善，社会上分工不断细化，客观上法制建设相对滞后，主观上人治观念十分突出。因此，充分发挥政府主管部门综合协调作用，对各行政部门间出现的冲突及时进行协调和考核督查，显得十分必要。要通过专门检查、行业调查、座谈会、研讨会、现场会，组建法律服务团等多种形式，加强与各执法部门联系。同时，各行政机关应加强联系，经常沟通，通力合作。
　　（六）改善行政机关的执法条件
　　各级财政部门要确保行政机关所需的办案经费，要配备必要的交通、通讯工具；要配足、配强执法人员。

来风

2008年1月28日转发《子午学术》论坛。

tongxuke

一看就知道是外面人写的，行政机关本身执法的无所适从，左右为难又有谁能理解呢？？？？？？？？？？