对外经济均衡、产业结构升级与我国出口退税政策调整

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出口退税是调整一国内外经济均衡的一项重要财政政策，出口退税政策应该服务并服从于一国的对外经济均衡状况而不是某个特定的产业。在对外经济失衡的时候，出口退税政策应该优先处理外部经济失衡问题，它的基本特征是高的、泛的、无差别的出口退税率；在对外经济均衡的时候，出口退税政策应该重点处理出口产业结构的优化和升级问题，它的基本特征是低的、有选择的、有差别的出口退税率。历史上，我国的出口退税政策主要用于调节对外经济失衡。在当前我国对外经济“超均衡”格局下，出口退税政策应该强调利用差别出口退税率加快国内出口产业结构的调整、优化和升级。

一、对出口退税政策职能的再认识
　　
　　在一般文献中，出口退税政策都被简单地理解成或被解释成一项鼓励出口的政策措施.大多数传媒和分析家也通常只讨论“出口退税政策与出口增长的关系”。长期以来，简单地诠释出口退税政策只能片面地理解出口退税政策的作用，对我国经济特别是对外经济的发展造成了许多不良影响：（1）给国外对我国“实施重商主义”的指责提供了口实，造成了许多不应该有的贸易摩擦和国际纠纷；（2）它成为国内许多出口利益集团为维护自身既得利益而与政府讨价还价的砝码，加大了政府调整出口退税政策的难度。在持续的高出口退税率的实际操作中，还造成大量的税收“外流”，政府财政负担加重，中央财政与地方财政为出口退税负担的分配扯皮，财政资源分配不公，以及出口产业结构不合理，资源配置失衡等一系列问题。另外，对高污染生产的产品出口退税导致国内环境恶化，对高耗能产品的出口退税扩大了国内的能源紧张.对资源性产品的出口退税加剧国内资源短缺，都不利于经济的可持续发展。
　　就字面涵义而论，将出口退税政策的职能理解为“鼓励出口”也有一定的道理，因为出口退税政策确实直接与“出口”相联系，而且，出口退税政策最显性的、最直接的影响确实是鼓励出口。然而，出口退税政策是一项政府的财政政策，它应该服务并服从于一国的宏观经济运行状况。对政策制定者而言，出口退税政策的目标不止是“鼓励出口”，出口退税政策的起源和发展历史告诉我们，没有哪一个政府会仅仅为了鼓励出口而制定和实施出口退税政策。
　　出口退税政策的实质是：通过出口退税政策的实施，实现“税”与“汇”之间的转换，在外汇短缺的条件下，达到以“税”换“汇”、以“税”创“汇”、以“税”保“汇”的目的.而在外汇富余的情况下，出口退税政策应该兼顾“汇”与“税”的均衡，至少不能让出口退税成为政府沉重的财政负担而影响财政资源在全社会范围内的有效分配。因此.出口退税政策往往与外汇的稀缺性有关，出口退税的深度（出口退税率的高低）和广度（出口退税品种的多少）在绝大多数情况下取决于出口退税政策实施国官方持有的外汇头寸，即一国的对外经济均衡状况。
　　考虑到外汇在维护一国的国际信誉和国际地位中的重要作用，政府常常会自觉或不自觉地实行“外汇优先”的战略安排，因此，为了保证一国国际收支的平衡和充足的对外偿付能力，政府会以牺牲一定的税收为代价，通过出口退税政策的实施来保证外汇来源，以达到经济的外部均衡。。这是出口退税政策最原始也是最主要的政策目标，它能够解释为什么在那些外汇短缺、国际收支困难的国家实行高的出口退税率而在那些外汇充裕、国际收支状况良好的国家实行低的出口退税率的现实，当然也能解释同一个国家为什么在外汇来源紧张、外债压力偏大时会提高出口退税率，而在外汇储备充裕.国际收支表现良好的时候会调低出口退税率的政策实践。
　　毫无疑问，大规模的出口退税会增加政府的财政负担，影响财政资源的合理与有效配置，过度的出口退税会影响国内的经济建设。因此，在外汇并不十分紧张的时候，政府不可能也不应该继续实施高退税率和大范围的出口退税。也就是说，出口退税政策并不是刚性的，而是弹性的，政府应该根据国内外经济环境的变化，对出口退税政策进行适时调整，这就是经济学中经常提到的“相机决择”。当然，如果一国的国际收支平衡，外汇储备充裕，它仍然可能也可以实行出口退税政策，不过，出口退税政策的操作目的和操作方式必须做出调整。因为“汇”已经不是稀缺资源，在“税”与“汇”的权衡中.“汇”的权重已经下降，体现在出口退税政策上.就应该是出口退税率的降低。不过，政府对出日退税政策的调整不一定要“一刀切”，在出口退税率整体下调的时候，可以做到有收有放，有保有压，对不同出口产品的退税率做出不同幅度的调整，即实行差别出口退税率。。差别出口退税率的政策目标已经不是“创汇”，而是通过对不同出口产品退税率的政策性倾斜，调整、优化出口产业结构，使出口产业实现升级。这种调整能够做到一石三鸟，既能保证稳定的外汇来源，又能优化产业结构，还能减轻政府财政压力。
　　本文将对外经济的流量和存量均衡状况作为解释变量对我国出口退税政策的调整进行分析，并根据我国外部经济发展的“超均衡”状态对我国未来出口退税政策的改革提出政策建议。一国对外经济的流量均衡是指一国国际收支的均衡，通过一国的国际收支平衡表体现出来。在实际操作中，政府经常关注国际收支中最重要的构成部分即经常账户差额。一国对外经济流量均衡是指一国对外货币性债权债务的头寸状况，用一国外汇储备与外债余额数据对比得出。由于一国对外经济存量均衡对经济影响的长期性，一国政府在关注对外经济流量均衡的同时，也必须十分重视对外经济的存量均衡。
　　
　　二、1985年以来我国对外经济流量均衡的变化与出口退税政策调整
　　
　　有不少人士认为，我国1 985年才开始实施出口退税政策，其实并不正确。我国最早实施出口退税政策是在1952年，1956年取消，再到1966年恢复.又在1973年取消，也就是说1985年以前我国的出口退税政策已经两起两落。不过，认为我国现在延续的是1985年的出口退税政策也是可以的，虽然中间有很多调整，但是1985年以后一直保持了连续而没有中断的出口退税政策。出口退税政策在我国几起几落.尽管政府对出口退税政策的利用有时反应迟缓，有时反应过度，但每一次的调整，几乎都与对外经济的流量均衡变动有关，7985年以后我国的出口退税政策调整更是如此。 20世纪70年代到80年代初期，在我国国际收支平衡表的经常账户中，尽管货物贸易收支总是在顺差和逆差之间徘徊，但服务贸易基本上都是顺差，再加上单边转移也总是顺差，因此，尽管顺差规模有限，但经常账户在大多数年份都还是以顺差结束，这种状况一直维持到了20世纪80年代初期。1 982～1 984年，我国每年分别有57亿美元、42亿美元和20亿美元的经常账户顺差。不过情况在1 985年突然发生了巨大逆转，当年的经常账户出现了高达114亿美元的逆差，这个数字现在看来并不怎么庞大，但在当年，一年的GDP折合成美元也就不过3 044亿美元，经常账户逆差已经接近GDP的4%，如果不及时控制，可能会危及国民经济持续快速稳定发展。分析个中缘由，主要是当年进口增长太快而出口增长缓慢，两者的变化极不平衡。1985年的进口是422.5亿美元，比1980年的181.2亿美元增长了110%，而1985年的出口是273.5亿美元.只比1980年的1 81.2亿美元增长了50%，进口增长率是出口增长率的两倍多，当年形成的149亿美元贸易逆差是11 4亿美元经常账户逆差的1.3倍，也就是说，当年的贸易逆差不仅解释了全部的经常账户逆差，还消耗了经常账户其他项目好不容易获得的顺差。既然问题出在进出口，问题的解决当然也只能从进出口着手。在进口方面，政府通过一些行政措施（如限制轿车和办公设备的进口）和经济措施（如提高部分产品的进口关税），来制约进口的过度增长，出口方面，当年的最大动作就是推出了从1 973年就已经取消的出口退税政策，以鼓励出口。这就是我国1 985年恢复出口退税政策的对外经济背景.说明治理当年我国对外经济严重的流量失衡是政府恢复出口退税政策的主要原因。 经常账户逆差能够较好地解释1985～1993年我国一直坚定不移实施出口退税政策的原因。在这一段时期的大多年份，我国的经常账户收支处于逆差状态，虽然在1 990～1 992年出现过一定的经常账户顺差，但还未来得及测试它的可持续性，1993年又出现了122亿美元的经常账户逆差。
　　1994～1996年，连续3年我国经常账户出现顺差，而且顺差还大幅度增长.这一变化也能解释我国1 996年出口退税率的下调。
　　由于东南亚金融危机的巨大冲击，1998年我国政府再一次提高出口退税率。从此后经常账户平衡的变化来看，这一次的出口退税率上调也许有一定的道理，但显然反应过度.因为后来的数据说明，影响我国1998～2001年国际收支平衡的很大一个原因，是每年上百亿甚至几百亿美元的资本外逃，而出口退税政策对控制资本外逃并不起任何作用。
　　2003年我国出口退税率的下调，是政府已经看到了我国经常账户顺差的可持续性，因为从1994年开始，我国的经常账户就出现了持续的顺差，2001年到2003年，经常账户顺差还快速扩大。也可能是稳妥起见，也可能是对后来出口的强劲增长估计不足，这一轮出口退税率下调的幅度显然有限，平均出口退税率仅仅下调2个百分点，而且，出口退税率虽然也体现出一些差异，但远不能达到差别出口退税率应该起到的作用。按照我国对外经济流量均衡近几年持续大规模增长的特点，特别是2005年经常账户顺差的急剧扩大，增强了政府进一步调整出口退税政策的决心，在2006年主动下调了平均退税率.扩大了退税率的差别幅度。根据我国经常账户顺差常态化的发展趋势.出口退税率还存在下调空间，当然，未来的出口退税率应该是严格意义上的差别出口退税率，要体现出政府对出口产业调整的意图，达到利用差别出口退税率调整出口产业结构的目的。
　　
　　三、1985年以来我国对外净债权债务头寸状况与出口退税政策调整
　　
　　与一国对外经济流量的均衡相比，政府财政更应该关注的是对外经济存量的均衡。因为这种均衡不仅影响现在，也影响未来。国际金融组织和国外分析机构在评估一国的国际信用级别和债务状况时也更关注一国对外经济的存量均衡状况。因此，出口退税政策作为一项能够调节一国对外经济均衡的财政政策工具，当然更应该用于调节一国对外经济存量的均衡。我国也不例外，出口退税政策的实施和调整与对外经济的存量均衡即对外债权债务头寸状况的变化有着密切联系。
　　20世纪80年代以前，我国的外汇储备不多，通常每年都在20亿美元以下，年均不足10亿美元，但同时我国的外债负担也小.大多年份拥有少量的对外净债权。20世纪80年代初期，我国的外汇储备出现了大起大落，比如1980年，我国的外汇储备只有25亿美元，1981年比1980年略有增长，到了27亿美元，但1982年却比1981年增长了1.5倍，达到了70亿美元，1983年增速减缓，不过还是达到了89亿美元，1984比1 983年的外汇储备有所减少，但仍有82亿美元。然而，我国外汇储备的增长势头在1985年出现了逆转，当年的外汇储备比上年减少了56亿美元，即26亿美元，只占1984年的1／3，又恢复到了1 980和1 981年的水平。当然，如果只是外汇储备的减少也不会出现严重的财政问题，问题的严重性在于，在外汇储备减少的同时，我国的外债余额却在高速增长。1 981年，我国的外债余额为28亿美元，1982年小有增长，是60亿美元。1983～1985年每年比上年都净增30亿美元，1 985年已经达到158亿美元。如果按照1985年的数据计算，当年我国的对外债务达到132亿美元，外汇储备／外债余额比率只有16.46%，而按照国际公认标准，这一比率应该大于100%.，小于80%就进入警戒状态，小于40%则进入紧急状态，对比这一国际公认标准，1 985年我国的对外债务实际上已经进入“超紧急状态”，解决外债问题已经刻不容缓.即使增加财政负担，也必须首先解决外债偿付能力问题，这是我国政府当年以如此高的出口退税率（15%）和如此大范围的退税（针对所有出口产品都实施退税），恢复出口退税政策的最直接、最主要的原因。
　　从1 985年～直到1993年，在长达9年的时间内，我国的对外净债权全部为负值，即体现为对外净债务。问题的严重性还在于，对外净债务规模快速扩大，持续恶化。将这一时期我国的外汇储备变动与外债余额变动进行比较，显然是外债的增长速度远远高于外汇储备的增长速度。1985年，我国的外汇储备是127亿美元。然后是缓慢增长，到1989年还不够200亿美元，只有186亿美元，与此同时，外债余额却在迅猛增长，1 986年突破200亿美元，1987年突破300亿美元，1 988年突破400亿美元。因此，这一时期内我国的外汇储备／外债余额比率均在10%以下，不足国际公认安全线标准的1／10。就对外经济存量均衡而言，从1985年财政已经难以承受132亿美元的对外净债务，发展到最高峰的1 993年，我国的对外净债务达到61 3 7亿美元，当年的外债余额／GDP的比率（负债率）达到1 3.5%，外债余额／出口收入的比率（债务率）达到96.5%，当年到期债务本息／出口收入的比率（偿债率）达到10.2%，外债余额／外汇储备的比率几乎达到400%，这些指标都接近或超过了国际公认的警戒线水平。好在其中当年新增加的债务占比较大（为273.7亿美元），才没有对财政造成过大的偿债压力，这也是这一时期我国一直没有调整出口退税政策的宏观经济原因。 从1994年开始，我国的对外均衡状况持续好转，前一段时期是对外净债务快速收缩，后一段时期是对外净债权高速扩张。1 994～1 996年的3年间，我国的对外净债务共缩小了500亿美元.到1996年.只剩下了净债务112.2亿美元，外债已经进入基本安全状态，政府财政已经有足够的能力承担债务负担，因此，当年对出口退税率进行了下调。即使下调了出口退税率，1997年我国仍然首度出现了近20年没有出现过的对外净债权（89.3亿美元），但由于受到东南亚金融危机的冲击。1 998年我国的出口盈余减少，资本外逃严重，所以当年又出现了1 O.8亿美元的对外净债务。这是1 998年我国再一次提高出口退税率的真正原因。
　　但是这种状态没有延续多久，1 999年在我国又实现了128.5亿美元的对外净债权后，就开始了一轮至今仍未结束的对外净债权“增长风波”。2002年我国的对外净债权突破1 000亿美元，2003年接近2000亿美元，政府已经完全解除了对外债偿付的压力和负担，因此下调了出口退税率。这种下调并没有改变我国对外净债权高速增长的趋势，2004年的净债权是3 624亿美元，2005年则达到了5 378亿美元。基于对外净债权的急剧扩张，2006年我国又对出口退税政策进行了大幅度调整。 四、未来我国出口退税政策改革的方向 我国从1 985年第三次恢复出口退税政策后，虽然政策调整频率不是太高，但基本还是适时的。1985年到1993年基本维持平均退税率约为11.2%的与国内流转税相当的无差别退税制度。1994年税制改革后，出口退税率为17%，相当于国内增值税税率，也是无差别退税率。1996年大幅下调出口退税率，平均退税率从17%降至8.29%。1998年我国又提高出口退税率，经过分次、分批调整，出口产品的综合退税率大约是15%左右，退税率也没有体现出太多差异水平。2003年开始，我国又逐步下调出口退税率，下调后的平均出口退税率约为11%，实际上是进行差别出口退税率的尝试.但政府意图没有得到充分体现，对出口产品结构调整的效果也不明显，2006年进一步降低平均出口退税率的扩大差别幅度，是对2003年政策的肯定和延续。
　　每一次政府对出口退税率的调整，都会成为当时舆论讨论的热点。但由于所有的讨论都局限在出口退税政策的调整对出口的影响上，缺乏对出口退税政策全面系统深入的分析，所以，每一次出口退税率的上调似乎都得到社会的普遍欢迎，而每一次出口退税率的下调又会遇到很大的阻力，这种状况既不正常也不应该，与社会舆论甚至包括部分学者对出口退税政策的认识偏差和误导有很大关系，应该予以澄清。
　　进入21世纪以前，我国的出口退税政策曾经长期服务于对外经济流量和存量均衡的调整，实行高的出口退税率和大范围的出口退税情有可原。但是，1999年以后，对外经济中的流量和存量失衡问题都已解决，我国对外经济进入经常账户巨大顺差和对外净债权快速扩张的“超均衡”状态，出口退税政策的目标应该转移到调整出口的产业结构方面。
　　目前我国出口退税政策改革的方向，首先是下调平均出口退税率。按照2005年我国的出口约7600亿美元计算，即使平均出口退税率只下调1个百分点，每年就能减少出口退税近600亿元人民币，如果能够下调4个百分点，每年减少的出口退税就超过2000亿元人民币。其次是积极主动推行完全的、实质性的差别出口退税制度，大幅度降低甚至取消对高污染、高能耗和资源性产品的出口退税，保留甚至提高附加值技术产品的出口退税，通过差别出口退税政策的实施传达出政府对产业结构调整的信号，实现我国出口产业结构的优化升级。