国资管理变革的法国样板

感谢芨芨草

通过渐进的民营化，目前法国由国家直接控股和参股的100多家国有企业主要分布在垄断和公共事业领域，大多数过去存在于竞争领域的国有企业的国家股权已经退出。在西方发达国家里，法国国有资本所占比重是相对较大的一个，其管理国有企业的模式值得中国借鉴。
  2002年7月，当时的法国总理拉法兰在《施政纲领》中提出处于公用事业领域的国有企业将要改制上市。2003年2月，法国经济财政部向政府呈交了《关于国家股东和国有企业的治理》报告，7月，政府向议会呈交了调查报告《关于国有企业的治理》。这两份重要报告对法国政府在国有企业中的作用和参与国有企业治理模式进行了深刻反思。报告指出：法国国有企业模式必须适应新的时代特点，即从垄断到竞争的欧洲新格局，以及不断扩大的世界市场。国有企业的本质仍是企业，必须在新的环境中具有竞争力，满足用户、股东和员工的期望。国家要切实履行股东职责，但要避免滥用权力。
  据此，报告提出了包括建立国家参股局、公共服务使命合同化、法国电力公司改制为股份有限公司、资本金开放等一系列重要改革措施，以革新国家和国有企业的关系，从而明确了法国国有企业改革的原则和制度框架。这里对法国政府在国有企业中的作用和参与国有企业治理的改革举措予以介绍。
  明确国家职能政企分离
  法国政府认为，国有企业改革有必要明确国家的不同职能，即对于国家的每种职能都应该有相应的组织和法规来确保其实施。这样做的目的是明确每种国家职能的具体责任，同时也防止了政府及国有企业间各自职能的归属不清。
  原则1：制定和公布明确的国家所有权政策，将国家管理其持有资本的企业的股东职能同其他职能区别开，而且还必须正确行使这些职能。
  原则2：国家其他职能的施行如今无须再根据它是否拥有企业资本而加以区别。这些职能要么通过普遍的法律法规途径，要么通过合同形式实现。
  国家的经济职能主要是制定适用于相应领域发展的整体利益标准。理论上，一个企业的资本构成不应对其施行国家职能产生影响。在法国，自从针对所有企业的相应法规和鼓励政策颁布施行后，对于公共部门和部分国家管理的部门的资助就越来越不被公众认可。法国授权企业进行公用事业的诸多活动，无论这些企业是国有还是私营，原有公共事业部门的特殊性已经不存在了。企业可以在公开透明的方式下，依据自身运作规律，从事公共服务事业。无论企业的层次地位如何，履行公共服务的国家职能可以同企业的活动方式取得一致。
  原则3：转变国家授予企业进行公共服务事业的方式。国家与企业签订需严格遵守责任规定的合同，其中应确保公共服务事业内容的透明度，这些活动所需条件以及所提供的公共服务的经济收益。
  法国公共服务事业合同在一个适合的层面协商确定，这种活动可持续三到五年。参与者包含企业本身、相应的技术管理部门和预算管理部门。如果合同对平衡性有要求，这项活动将作为特许权授予企业，可以安排一项多年长期财政补偿，以保证合同实施效率。法国政府规定，严格遵守合同应该成为参与者的行为准则。
  原则4：按规定确保企业的竞争力，此外还要使管理者严格遵守合同。
  在公共服务项目实施过程后期，法国政府将再次评估实施状况，这个评估有利于保证公共服务事业改革的效率。在必要时，还能使其内容和质量要求适应科技进步和竞争。
  原则5：将公共服务活动与竞争活动分开，以避免定期收益的转移并确保竞争的正当性。每当国有企业经营活动在竞争领域进一步发展，就必须制定相应的企业资本开放原则。
  为了尽量达到相应的透明度和相应的认同，法国国有公司或相应的经济实体从法律上被全部或部分与公共服务活动区别开来。法国政府可以使公司的一部分脱离公司的主体经营活动，成为子公司。
  明确国家股东的职能
  原则6：指定一个专门机构来行使国家股东职能。
  国家股东职能的不明确将引起以下问题：因缺乏战略对话而导致对重要问题的不利决策；报告机制失灵，得不到有关国有企业重要战略决定的相关信息。因此，法国政府认为，需要把履行国家股东的任务委托给一个专门的机构，法律规定这个机构由法国经济财政部直接管理。这个特别部门将在法国经济财政部的授权之下行使股东的所有基本职能，包括：与其他股东提出明确的战略和管理方向（特别在国际开发方面）；与企业治理部门进行关于发展战略的对话以及确保此项战略的付诸实施；监督董事会的良好运作，控制经营风险和治理质量，寻求财产的增值。这个专门机构不介入企业的日常管理。不能授权该特别部门做出的决定有：公共部门周边相关领域的改革；提供国有企业专项基金；对国有企业领导进行调整和任命。
  原则7：国家股东职能必须透明化。
  法国政府依据在涉及账务、债券管理、频率和认证方面的共同权力原则，建立并检查企业账目，在财务上保障国家和小股东利益。他们主张国家应在行为方式上为其他小股东作出榜样，特别是在资本运作方面有以下两条简单原则（原则8、原则9），这对面向市场竞争、渐进开放资本的国有企业发展具有决定意义。
  原则8：国家不能滥用职权。
  在没有任何适当补偿的情况之下，法国政府不能将其制定的方针战略强加给企业，也不能将与企业发展长期利益的不一致的特许权转让条件强加给企业。在涉及公共服务事业的诸多义务时，它们应该在公共服务合同中明确阐明。法国政府的专家们认为，建立一个透明的机构应该能确保此项合同与其制定的规则相一致，并按照股东平等的原则向股东大会报告国家对此合同的意见。此原则也同样适应于国家是单一股东的企业。
  原则9：国家在行使股东职能时，应同时进行短期和长期考虑，并不使本应与其目标一致的其他股东的利益受到威胁。
国家参股局行使国家股东职能
  法国国家参股局的定位和基本任务
  法国国家参股局（APE）负责管理所有国家参与企业的活动，这可以明确执行国家财产增值政策。法国国家参股局是隶属法国经济财政部的一个专门机构，被授权代表国家来行使股东职能。国家参股局既是保护国家财产利益的唯一负责者，又是国有企业稳定的和唯一的对话者。国家参股局的领导者每年要向议会的财政委员会进行述职。
  将国家股东的责任集中在一个部门，并不排斥国家参股局这个职能与国家其他职能的连接。为此，法国建立了对国有企业战略定位和定向跟踪的部际委员会，主要负责国家财产利益与其他职责之间的协调。这个部际委员会对总理负责、由财政部长主持，由与国家完全或部分控股企业的业务范围相关的各主要政府部门的代表（“技术型”的部长）组成。秘书长由国家参股局任命，他必须具有专业的技术，并对国有企业有全面的了解，以保证针对企业财政平衡所做出决策的后果能被完整地评估。这个部际委员会定期与企业的资深董事见面沟通。
  法国国家参股局是一个由专业管理人士组成的专业机构，负责执行一切股东正常职能，包括：在送交董事会批准同意之前，对企业治理部门提出的发展方案进行审核并在此后保证该计划的实施；起草制定公共服务合同之时，由有经验和能力的管理人员负责。这个机构能够使其股权管理活动适应国家在各个企业中的资产投资比率，也与企业向市场竞争的开放程度相符合。
  与法国政府的其他职能部门相比，国家参股局拥有最大范围的自主权。同国有企业董事长一样，国家参股局领导人的任期被明确规定，任期内配备预算，使他可以完全独立地承担他的职责。
  在国家完全或部分控股的企业，法国国家参股局委派出国家代表（向每个企业委派1～3人）作为代理人组成代理处，共同出席股东大会。经过部长批准，代理处制定了内部规章，并使其适应发展需要。对于国家占多数股权的国有控股企业，代理处批准重要的企业决策计划，使之系统化，并将其提交给国家参股局的行政委员会（审查战略、对外发展、预算、账目方面的决策）。
  法国国家参股局的优先职责是整理每个企业向它提供的信息，以及制定在国有企业所有投资和外部发展时都应该遵守的规则。国家参股局有责任保证国有企业的财务透明度，特别要对资产负债表之外的活动做出评估。国家参股局明确规定每个国有企业定期提供给它的信息的种类和质量。它采用标杆分析法（bench marking）与有竞争力的企业对比国有企业业绩，哪些方面是确定的，哪些方面发生了变化。国有企业据此将风险调整到一个稳定的状态，形成对风险的控制和处理的实际能力。
  企业重要股东要有一套可靠的针对本企业的基本“指引”。法国国家参股局的代理处极力使企业的报告机制（经营主要参数图表、公用事业活动的实施）能全面地汇报真实状况。法国政府规定所有国有企业都应该依据公共税收标准拥有经过证实的、有保证的账目，并且尽快上交年度收益及其他收益。其会计方法、公用事业职责的分离、对资产负债表之外的风险和抵押的统计都应当同审计委员会的审计员商讨。
  法国政府认为，国家不像其他的股东，国家管理的国有企业归根结底属于全体法国公民的。因此，国家应该最大程度地提高企业的账目的透明度。要做到这一点，主要的国有企业集团，不管它们的股份占有形式是怎样，其财政报告应该逐渐按照上市公司所要求的标准那样来做。
  董事会国家代表的职责
  为了加强董事会当中法国国家代表的效率和协调性，必须使股东任命程序合理化。对此，法国国家参股局规定了相应的招聘程序以及才能标准，其中特别要涉及每个国有企业所要求的专业经验和对业务部门的了解。对国家代表的任命、使命、职能、任期、民事和刑事责任的规定，法国立法机构批准的《国家代表指南》有明确规定。
  法国国家参股局向每个大型国有企业委派国家代表的人数限制在最多3人，并由这些人组成在某个大型国有企业的国家股东的代理处并参加企业的董事会，其中1人为代理处的主要负责人。代理处的主要负责人在企业董事会当中被委以领袖的角色，在代理处的国家代表中召开“先期会议”，下达明确的指示，目的是在每一次董事会开会之前先进行各部际之间的调解，在列入企业董事会议事日程的要点问题上，明确地传达国家的指示。
  对于国家参股的法国国有企业，代理处的国家代表与其他股东一起出席股东大会，行使股东权益。对于国家完全持有股份的国有企业，代理处的国家代表按期召开股东会，听取董事会的汇报，按照国家参股局指示行使股东权益，对外公开宣示国有独资公司的国家所有权政策和业绩，以示增加其透明度。
  法国在国家参股局和国有企业领导人之间确定一个“职责范围”，明确规定经济战略和金融战略，尤其要确定业绩指标和警戒门槛，由国有参股局进行定期跟踪。国家参股局还要对国家代表进行定期的思想教育。国家参股局通过实施一些实用的培训计划和制定数据表，来确保对国家代表的定期跟踪，避免那些不利于董事会良好运转的职务内耗。
  国家参股局的治理规则
  为加强国家对于其持股企业的管理，法国国家参股局参照了专家、议会工作小组等各方意见，并考虑到大部分国有股份企业的特点和其中一些机构所担负的公益职能，制定了一系列详细治理规则。
  所有治理规定的目标是建立法国国家控股企业的高质量标准，这些标准由国家与参加企业董事会或监理会的其他民营参股代表共同磋商制定并实施。
  这些规定具有整体性。其执行细节和方式都会被个案处理，特别要考虑到企业章程以及必要的资本构成和特殊法规。
  法国国家参股局与国有企业的关系通过以下条款界定。
  作为国有企业与国家股东的联系人，国家参股局的主要任务如下：
  1.建立月度报表。企业按月向国家参股局提交报表，其内容包括主要财务指标和必要的、具有代表性的企业实质性活动和业务指标。这些文件来自企业执委会内部报表。指标根据每一个企业的情况进行筛选并作定期修改。
  2.筹备定期资产负债表会议及重要活动。企业领导部门应定期或至少每年一次与国家参股局会晤，介绍企业整体发展及战略前景。该会晤也是发展国家参股局和企业的关系，特别是评估遵守治理规则的机会。在编制国有企业年度预算时，相关的行政机构和企业对各步骤的要点进行深入协商和必要裁决。专门投资和外部增长行动必须在批准程序上要做早期的详尽介绍。在向董事会报告账目前先组织对财务方法的选择，并进行协商。
  3.更好地了解企业实际情况。法国国有企业领导部门指定专人与国家参股局内的对话者建立经常性接触。企业领导部门向国家参股局内的对话者提出相关业务负责人的经常性会晤和调查计划。
  法国国家参股局作为适应特殊情况的组织的责任是：
  1.资本运作。企业的资本运作是股东的责任。当资本运作涉及企业子公司时，将根据国家参股局确定的方式定期举行情报会议。该会议包括国家参股局和企业代表，必要时可聘请顾问。股东和企业在资本行动的信息交流方面应发挥各自的作用。交流行动的效益和主要运作方式由股东负责。国家代表一般由法国政府各部的代表担任，根据行动性质个案确定交流方式。
  2.审计职能。根据法国现行法规，国家股东可以就国有企业及其子公司的管理和战略成立审计团。审计团成员可以接触企业内部的各种情报和对话者。
  国资经营与监督分开
  在法国，对国有资本经营进行监督的机构与国家所有权机构是分开的，以避免利益冲突。在经济财政部内，有一个与国家参股局平行的监督机构—国家监督署。
  法国国家监督署的任务
  法国国家监督署负责国有企业和公共服务机构的监察工作。近年来的监察方式正在发生变化。为促使公共服务行业领导人更好地各负其责，政府十分注意尊重各类国有机构管理人员的自主权。
  因此，除个别情况外，国家监察员已不再介入管理。他们的工作主要是将有关机构的经济、财政状况，通报作为股东或出资人的国家，以利于对这些机构做出有效评价并防范可能出现的风险。但是在使用公共资金的机构，国家监察员对某些重大支出仍有发言权，并有权对遵守公共采购程序（如适用范围）提出要求。
  此类企业和机构多数规模庞大，发展环境复杂而多变，随之产生的信息体系也规模巨大、异常复杂。这些因素往往使其业务状况对股东或主管部门缺少足够的能见度。国家监督署的工作则有助于恢复国家的信息渠道。
  由法国国家监督署进行经济、财政监察的单位有：国家占股至少50%的企业及这些企业占大股的子公司，直接或间接接受国家资金支持的各类机构。
  国家监察员的首要任务是向国家通报受监察单位的情况，同时作为双向交流，将国家经济财政具体政策传达给受监察机构。他们的基本技术职责是：一方面，识别国有企业和公共机构的主要经济、财政风险，并采取一切防范措施；另一方面，对这些企业和机构的效率从经济、财政及它们担负执行的公共政策角度做出评价。
  监察范围
  国家监察适用两类机构：使用公共资金的机构和商品领域的国有企业。
  法国机构类别的演变显示出：在民营化政策的作用下，商品领域内国有企业的数量在减少；而随着近年来法国政府机关“职权下放”的进程，尤其是在卫生和社会领域，独立的、受国家监察的行政机关（或称“代理机构”、“办事机构”）的数量则相应增加了。国家监督署还经常根据国库司的要求对接受国家资金支持的私营企业进行审计。
  监察方式
  法国国家监督署监察方式正在朝加强公共部门领导人责任感的方向演变。
  对企业进行监察的主要目的之一是向国家股东提供可靠完整的信息，同时监测企业的经济效益。
  在非商品领域，监察工作的目的是发现财政风险和采取防范措施。总之，最重要的是建立适当而可靠的内部监督机制，使之充分发挥作用。
  从上述介绍可以看出，法国公用事业领域的国有企业改制上市的前提是从立法入手，首先建立起国有企业改革的制度框架。这个制度框架从明确国家职能入手，把政府职能分解为明确而又相互协调的公共管理体系和公共财政体系，把政府的公共行政管理职能与国家所有权职能分开，在公共财政体系下建立起统一的国家股东机构，并且把对国有资本经营进行监督的机构与国家所有权机构在职能设置上分开。建立起这个制度框架基础，才能使法国电力公司、法国电信公司、法国航空公司、法国燃气公司等处于公用事业领域的国有企业的资本开放和改制上市得以实施。
作者：国务院发展研究中心企业研究所副所长 李兆熙 来源：《国企》2007年第5期